一、联合国的产生与发展历史

 

　　关心时事的朋友一定会注意到，媒体上的国际新闻经常提到的一个国际组织，就是联合国。联合国的中文是三个汉字，英文（United Nations）是两个单词，简简单单几个字却影响着世界上每个人的生活。今天，我在这里就给大家简要介绍一下联合国。

 

　　（一）联合国是一个什么性质的国际组织

 

　　联合国是当今世界最具普遍性、代表性和权威性的政府间、政治性的国际组织。最具权威性。所谓政府间国际组织，其成员一定是一国的中央政府，而不是一个人、一个公司或是一个地方政府。可见，其成员的层次是最高的。最具代表性。我们知道，当今世界有200多个国家，而加入联合国的就有193个。也就是说，世界上的绝大多数国家都是联合国的成员国，所以它最具代表性。

 

　　这里，我们需要注意一个问题：联合国不是一个世界政府。如果是世界政府，就需要交出一定的主权。但是，联合国并没有作如此要求，反倒是强调要维护国家主权和领土完整。这与欧盟明显不同。欧盟是怎样要求的？各成员国把部分主权让渡给了欧盟，由欧盟出面行使主权。而联合国是各成员国主权仍然掌握在自己手里。可见，联合国就像是一个国际论坛，各国政府派代表来此讨论世界大事，通过谈判达成一致，通过投票形成决议。

 

　　举个例子。20世纪90年代初，随着全球生态环境问题日益突出，联合国开始讨论应对之策。当时，1992年，我在中国常驻联合国代表团工作，参加了有关问题的谈判。整个谈判过程异常艰苦，各国都在维护自身利益，不愿妥协让步。其中最大的分歧，就是发达国家要保护环境，而发展中国家要发展经济，两者如何协调发展，一直争论不休。最终，经过夜以继日的谈判，形成了一份重要文件，就是《21世纪议程》。这份文件有800页，内容涉及与地球持续发展有关的所有领域，是“世界范围内可持续发展行动计划”。此后在这一基础上，中国制定了《中国21世纪议程》，并认真落实执行。

 

　　联合国自成立以来一直致力于维护世界和平与安全，促进国际合作与发展，在政治、军事、经济、社会、人权、教育等领域展开了一系列工作。所以，联合国的事务繁杂，会议、谈判特别多，即便有成千上万的工作人员，工作量依然很大，工作仍是非常辛苦。联合国的总部在纽约，在日内瓦设有一个分部。一般情况下，联合国在总部讨论经济、社会、安全等方面的问题，在分部讨论裁军、人权等方面的问题。

 

　　（二）联合国成立的背景和目的

 

　　1918年1月8日，美国总统威尔逊提出结束一战的“十四点和平原则”，其中最后一条就是成立国际联盟以维持世界和平。据此，一战后，联合国的前身国际联盟（简称国联）正式成立。国联的主要任务是促进国际合作和实现世界和平与安全，但它未能阻止二战的发生。为什么呢？原因是多方面的，但有两个最为重要。

 

　　一是没有大国参与。国际联盟虽然来自美国总统威尔逊的“十四点和平原则”，但由于美国长期采取“孤立主义”的外交方针，加之其他一些因素，美国一直未能加入国联。而苏联在1934年才加入国联，1939年又遭驱逐。这样，缺少了美苏两个大国的国联，其影响力非常有限。

 

　　二是国联实行“全体一致原则”。什么是“全体一致原则”？就是国联所作决议需由全体成员一致同意方可生效，若有任何成员否决则决议无效。也就是说，成员国普遍拥有否决权。这样一来，全体成员国在某个问题上就很难达成一致，即使形成决议，因为不具有法律效力，也会使执行力大打折扣，从而失去采取有效行动的可能性。

 

　　联合国成立后，汲取了国联的教训，取消“全体一致原则”，改为“大国一致原则”。也就是说，联合国承认大国地位，实行“大国一致原则”。根据《联合国宪章》，以中国、美国、英国、法国、俄罗斯为安理会的五个常任理事国，拥有一票否决权。而安理会通过的决议具有法律约束力。

 

　　1945年10月24日，联合国正式成立。1947年，联合国大会把这一天设为联合国日，每年举办纪念活动。

 

　　（三）联合国的宗旨和原则

 

　　根据《联合国宪章》，联合国的宗旨和原则可以概括为，维护世界和平与安全，以和平方法解决争端；维护国家领土完整或政治独立，互不干涉内政；促进国际合作，以解决国际间的经济、社会、文化等方面的问题；发展国际间的友好关系，增强普遍和平。而这也是中国在国际场合一直强调的。

 

　　（四）联合国的主要任务和工作领域

 

　　联合国有三大支柱，即和平、发展和人权。可以说，这三大支柱贯穿联合国的各个领域和方面的工作。

 

　　二、联合国的主要机构及职能作用

 

　　根据《联合国宪章》，联合国设立了六个主要机构。

 

　　（一）联合国大会

 

　　联合国大会由联合国全部193个会员国组成，是联合国的主要审议、决策和代表性机构，是唯一具有普遍代表性的机关。大会设有六个主要委员会，分别是裁军与国际安全委员会（第一委员会），经济和金融委员会（第二委员会），社会、人道主义和文化委员会（第三委员会），特别政治和非殖民化委员会（第四委员会），行政和预算委员会（第五委员会），法律委员会（第六委员会）。

 

　　大会于每年9月至12月举行一届常会，通常要讨论和通过上百个决议和决定。需要指出的是，这些决议或决定只具有指导性，不具有强制力。也就是说，不具有法律约束力。联合国大会通过的决议或决定，只能称为“软法律”。简单地讲，就是各成员国都要执行联合国大会的决议或决定，若不执行，也没有什么具体的惩罚措施。

 

　　（二）安全理事会（简称安理会）

 

　　根据《联合国宪章》，安理会负有维护世界和平与安全的首要责任。它有15个理事国，其中包括美国、俄罗斯、中国、英国、法国在内的5个常任理事国，以及10个非常任理事国。每个理事国有一个投票权，而5个常任理事国对实质性问题具有否决权。为什么只有这5个常任理事国有否决权呢？刚才讲过，联合国吸取国联教训，取消“全体一致原则”，改为“大国一致原则”。也就是说，如果安理会就非程序问题投票表决时，只要一个大国不同意，决议就不能通过。五个大国是二战战胜国，也是安理会的创始成员国，因此《联合国宪章》赋予了他们一项特殊的权力，就是一票否决权。

 

　　除了5个常任理事国，还有10个非常任理事国。非常任理事国由联合国大会选举产生，最初为6个，1965年增加到10个，席位按地区分配，即非洲地区3个；亚太地区、拉美和加勒比地区、西欧和其他地区各2个；东欧地区1个。具体由哪个国家成为本届非常任理事国，则由该地区选举产生。非常任理事国任期2年，经联合国大会选举每年更换5个。而且，非常任理事国不具有否决权。

 

　　经过安理会通过的决议，具有法律约束力。也就是说，安理会在通过某一决议后便会设立一个专门机构来监督执行。不仅安理会的15个理事国要执行，联合国其他成员国也要执行。这是联合国与国际联盟最大的区别。安理会的成员只有15个，在联合国的机构中算是较少的，但权力较大。尤其是五个常任理事国在安理会具有一票否决权，其权力最大。也正是因为安理会成员少，权力大，效率才会高。总的来讲，联合国大会更多体现的是民主，而安理会更多体现的是效率。

 

　　（三）经济及社会理事会（简称经社理事会）

 

　　经社理事会，是根据《联合国宪章》处理人口、世界贸易、经济、社会福利、文化、自然资源、工业化、人权、教育科技、妇女地位、卫生及其他有关事项的联合国机构，也是协调14个联合国专门机构、10个职司委员会和5个区域委员会的经济、社会和相关工作的主要机构。虽然经社理事会有54个理事国，但下属机构较多。比如，我们较为熟悉的世界银行、世界贸易组织、世界卫生组织、联合国教科文组织等。这些机构称为专门机构，它们在财务、人事方面独立于联合国，但在政策方面与联合国一致。也就是说，联合国大会通过的某项决议，经社理事会的54个理事国要执行，下属专门机构要立场一致。另外，经社理事会与国际的非政府组织和各国的非政府组织保持密切联系和合作。非政府组织通过一定程序取得经社理事会咨商地位，之后便可以参加联合国有关经济、社会方面的会议和活动。

 

　　（四）秘书处

 

　　秘书处为联合国其他机构服务，并执行这些机构制定的方案和政策，是联合国的办事机构、执行机构、服务机构。秘书长是秘书处的最高领导。现任秘书长是古特雷斯，之前是潘基文、安南。秘书处由成千上万名联合国工作人员组成，除了纽约总部和三个主要办事处，他们的工作地点遍布世界各个角落。

 

　　（五）国际法院

 

　　国际法院是联合国的主要司法机关，其职责是依照国际法解决各国向其递交的法律争端，并就正式认可的联合国机关和专门机构提交的法律问题提供咨询意见。国际法院由15位法官组成，他们来自不同的国家，其中有一位来自中国。这15位法官由大会和安理会选举产生，任期九年。

 

　　（六）托管理事会

 

　　托管理事会的任务，是对由7个会员国管理的11个托管领土实行国际监督，并确保管理国采取适当措施为托管领土的自治或独立做好准备。截至1994年，所有托管领土都已取得自治或独立。托管理事会于1994年11月1日停止运作。也就是说，联合国的六个主要机构，五个在正常运作，一个已停止运作。

 

　　三、联合国在全球治理中的作用

 

　　有人认为，联合国没什么用，就是一个“清谈馆”，除了空谈之外解决不了什么问题。客观地说，联合国是有一定局限性，但也有着其他国际组织不可替代的作用。这主要表现在以下四个方面。

 

　　（一）联合国为世界各国提供了一个平等发表意见的场所

 

　　联合国虽然不是世界政府，但却能召集世界各国的领导人齐聚一堂，共商世界大事。而且，不论国家大小一律平等。也就是说，不论国家大如美国，还是小如不丹，都是一国一票，都可以在联合国发表意见。这一点对于大国来讲可能无所谓，但对于穷国、弱国和小国来讲，就非常重要。它们可以利用这个难得的场合，来表达自己的意见和担忧，来体现自己的存在、维护自己的利益。

 

　　（二）联合国在维护世界和平与安全方面的重要作用

 

　　联合国在维护世界和平与安全方面发挥了非常重要的作用，主要表现在以下三个方面。

 

　　第一，安理会。安理会主要讨论关于世界和平与安全的任何问题。冷战结束之后，非洲地区的冲突较为突出。所以，自成立以来，安理会讨论的大部分议题都与非洲有关。

 

　　第二，维持和平行动（简称维和行动）。安理会是唯一有权采取军事行动的联合国机构，但它对采取军事行动却是非常谨慎，更重视用和平手段来维护世界和平与安全，比如联合国的维和行动。

 

　　联合国维和行动，主要有两种形式，军事观察团和维和部队。其中，维和部队在冲突地区建立非军事隔离区，以此隔开冲突各方，避免冲突升级。维和行动遵循三项基本原则：一是当事国同意原则，就是维和行动必须征得有关各方的一致同意才能得以实施；二是中立原则，就是维和行动不得妨碍有关当事国之权利、要求和立场，需保持中立，不得偏袒冲突中的任何一方；三是除正当防卫，不得使用武器原则，就是维和部队只携带轻武器，只有自卫时才能使用武力。

 

　　第三，联合国秘书长任命特使来斡旋解决地区冲突和争端。这也是和平解决冲突与争端的一种方式。那么，特使是如何斡旋的？主要是通过与冲突各方接触、谈判，积极寻求一个各方都能接受的条件。实际上，这非常难，因为冲突各方利益不同，很难做出妥协让步。但是，这项工作对于缓解冲突、解决争端，还是发挥了比较重要的作用。

 

　　总的来讲，联合国主张用和平的手段，比如政治斡旋、维和行动、经济制裁等方式，解决冲突和争端。而且，只有在这些手段都穷尽的情况下，才会采取军事行动。但我们也注意到，联合国无法阻止一场战争。如果像美国这样的超级大国避开联合国安理会，发动了一场战争，那联合国除了道义上的反对和谴责，也没有其他办法。也就是说，联合国在维护世界和平与安全方面起到了非常积极的作用，但也体现出一定局限性。

 

　　（三）联合国在经济社会和人权事务方面的重要作用

 

　　冷战以后，联合国越来越重视推动经济社会和人权事务方面的工作。从政策层面看，20世纪90年代以来，联合国召开了一系列与此项工作有关的会议。比如：1992年在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展会议；1993年在奥地利维也纳召开的世界人权会议；1994年在埃及开罗举行的国际人口与发展会议；1995年在中国北京召开的第四届世界妇女大会；2000年千年首脑会议；2015年联合国可持续发展峰会达成了“改变我们的世界——2030年可持续发展议程”的协议……这些会议主要是提高了各国对发展的认识，特别是了解了全球发展面临的挑战、经济发展存在的问题，协调各国的发展政策，推动各国在促进发展方面采取积极行动。可以说，在这方面，联合国对促进发展中国家发展发挥了较大作用。

 

　　从务实层面看，联合国发展系统内有三大筹资机构，也就是三大基金，即联合国开发计划署、联合国人口基金、联合国儿童基金会。除此之外，还有国际农业发展基金、世界银行等。可以说，这些机构主要是用发达国家的捐款向发展中国家提供援助，对推动发展中国家的发展起到了非常重要的作用。我国在改革开放之后也得到了联合国的大量援助，受益颇多。

 

　　（四）联合国在人道主义捐助和难民救济方面的重要作用

 

　　当前，由于地区性的战争和冲突等因素，产生了大批难民。他们流离失所、缺吃少穿，基本生活得不到保障。为此，联合国设立了人道主义事务协调厅和联合国难民署（也称联合国难民事务高级专员公署）这两个机构。他们在当地协调人道主义救援，运输人道主义物资，并且解决难民安置问题。据统计，叙利亚战争从2011年爆发至今十余年来，叙利亚的境内外难民总数已经超过了一千多万（总人口不到2000万），而这些难民中有五分之一是本该拥有美丽童年的孩子。可见，叙利亚正面临严重的人道主义危机，亟需更多的人道主义救援。

 

　　但要知道，人道主义救援是一项非常艰难和危险的工作。联合国有关机构要和当地冲突各方谈判，在当地开辟一条人道主义通道，使联合国人道主义物资可以运进去，救济难民。而实际上，仅谈判就非常困难，因为冲突各方在如何开辟人道主义通道上就很难取得一致。即便取得一致、开辟了人道主义通道，当救援物资运进去时，也难免会遭受攻击。就是在这样艰难的条件下，联合国有关机构仍为成千上万的难民提供了人道主义援助，在人道主义捐助和难民救济方面发挥了相当重要的作用。

 

　　四、中国如何参与联合国事务

 

　　这里，我们简要介绍中国自恢复联合国合法席位以来与联合国的关系，分为政府层面和民间层面，主要以政府为主。

 

　　（一）政府层面

 

　　1949年10月，中华人民共和国成立，中央人民政府成为代表全中国的唯一合法政府。根据国际公认的原则，应由中国新政府指派代表参加联合国大会及其有关机构的工作，将已经不能代表中国人民的所谓“中华民国”代表驱逐出联合国。然而，由于败退台湾的国民党政权不甘心失败，再加上美国政府的再三反对，中华人民共和国在联合国的代表权问题迟迟不能得到解决，中国在联合国的席位一直被台湾国民党当局占据。

 

　　自新中国成立以来，为争取中国在联合国的合法权利，中国政府和中国人民开展了“不懈的、不疲倦的斗争”。20世纪70年代，国际形势迅速变化，中美关系出现缓和，越来越多国家改变了对中国的态度，特别是广大发展中国家更是支持中国重返联合国。1971年10月25日，第二十六届联合国大会以压倒性多数通过2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利，并立即把台湾国民党当局的代表从联合国的一切机构中驱逐出去。

 

　　1.中国与联合国关系的三个阶段

 

　　自恢复联合国合法席位以来，中国开始与世界打交道，与联合国的关系大致分为三个阶段。

 

　　第一阶段：1971年至1978年改革开放

 

　　在这一阶段，世界处在冷战时期，美苏对立，广大发展中国家被迫站队。而中国，与美国关系缓和，与苏联关系恶化，与广大发展中国家关系很好。所以，我们当时在联合国的立场非常独特，作为发展中国家既不跟着苏联，也不跟着美国，重视与广大发展中国家发展关系。另外在其他问题上，我们也采取了一种比较超然的态度，参与得不是很深。这一阶段，联合国为初入世界的中国打开了一扇窗，让中国了解世界，更让世界了解中国。

 

　　第二阶段：1978年至1991年冷战结束

 

　　这一阶段，中国在国内实行改革开放，在国外与美苏关系有所改善，开始更多地参与联合国事务，并在外交政策上取得两个突破。

 

　　第一个突破，从自力更生到接受外援。改革开放前，我们不接受国外援助。改革开放后，我们改变了这一政策，从1980年开始接受联合国的援助。当年，开发计划署、儿童基金会、人口基金、世界银行等都为中国提供了大量援助，虽然援助资金额度不高，但带来了国外先进的技术和管理经验，推动了我国经济社会发展。比如，利用世界银行的长期无息优惠贷款，也就是软贷款，修建大批基础设施；利用农发基金的援助促进农业发展；利用开发计划署的技术援助开展各类人才培训，等等。可以说，联合国的各项援助对推动中国发展取得辉煌成就发挥了一定作用。联合国的官员也曾表示，联合国对中国各项的援助项目都取得了显著成果，对中国的援助是所有发展中国家中最成功的一个。

 

　　第二个突破，从不向海外派兵到参加维和行动。改革开放前，我们不向海外派兵。改革开放后，我们改变了态度，认为参加维和行动是中国维护世界和平的国际责任，并逐步参与联合国维和事务，从1990年4月首次向联合国停战监督组织派遣5名军事观察员，到2003年4月首次向非洲地区派遣成建制维和部队，再到现在成为联合国第二大维和摊款国和会费国，是安理会常任理事国第一大出兵国。截至2020年，中国军队先后参加25项联合国维和行动，其中大部分任务在非洲；累计派出维和官兵4万余人次，有16名官兵在执行任务中牺牲。另外，中国维和部队还在任务区协助开展人道主义救援，广泛参与战后重建，帮助当地群众解决一些生活问题，得到了当地群众的尊重和认可，也得到了联合国的肯定。

 

　　第三阶段：1991年至今

 

　　冷战结束也改变了世界版图。冷战时期，美苏对立，在安理会上互相否决对方的决议草案，使得安理会难以发挥真正的作用。冷战结束后，美苏关系开始改善，逐渐加大合作。在这一背景下，安理会的五个常任理事国建立了一个五国磋商机制。也就是说，任何一个议题先由五个常任理事国讨论、达成一致，再由15个理事国进行磋商。在这一机制下，中国开始更加深入地参与安理会各项决议草案的谈判工作。比如，在中国主持会议时，中国常驻代表要邀请其他几个常任理事国的大使到中国常驻联合国代表团来开会。会上，中国常驻代表主持会议，提出决议草案，利用政治智慧和谈判技巧引导讨论，并想办法消除分歧、化解矛盾，推动各方达成一致。由此，中国在安理会的作用不断增强。

 

　　中国深入参与联合国在环境、人权、发展等领域的谈判和磋商，认真落实联合国确定的各项目标。比如，2000年在联合国千年首脑会议上，世界各国领导人商定了一套有时限的目标和指标，包括消灭极端贫穷和饥饿、普及小学教育、促进男女平等并赋予妇女权利、降低儿童死亡率、改善产妇保健等八项内容，统称为千年发展目标。而中国在实施千年发展目标方面取得了巨大进展，提前完成甚至超越了消灭极端贫穷和饥饿、普及小学教育、降低儿童死亡率等目标。

 

　　2015年，联合国大会第七十届会议通过《2030年可持续发展议程》，设定了未来15年全球在减贫、健康、教育、环保等17个领域的发展目标。我国高度重视《2030年可持续发展议程》的落实，将可持续发展目标融入“十三五”规划纲要中。实际上，中国自己规划的一些发展目标与联合国确定的目标相一致，甚至完成时间还要更早。另外，联合国还同意把《2030年可持续发展议程》与中国的“一带一路”相结合，相互推动、共同发展。这也成为中国与联合国合作的新起点。

 

　　2.中国在联合国的会费

 

　　自1971年恢复联合国合法席位以来，伴随经济迅猛发展，中国在联合国的会费也在不断增长。2019年，中国在联合国会费的分摊比例从7.9%提升至12%，首次超越日本，成为仅次于美国的第二大会费国。中国在联合国维和预算经费的分摊比例由约10.24%上升至约15.22%，仍为第二大出资国。50余年来，中国在联合国的会费分摊比例也越来越高，从1989年-1991年的0.79%，到2019年-2021年占比超过12%，增长超15倍，变化是非常大的。

 

　　各成员国的会费，主要根据每个国家的GDP总量、人均GDP，以及财政支付能力等因素予以确定。现在，虽然中国的经济规模稳居世界第二，但人均GDP还不高，处于中等收入国家水平。如果未来，人均GDP达到高收入国家标准，那么中国的会费还会有所增加，但不会超过整个预算的25%，这是上限。

 

　　中国在联合国的会费越高，说明对联合国的贡献越大。但是，我们也面临一个挑战，就是在联合国工作的中国籍雇员数量相对较少。我们需要更多的中国人到联合国秘书处工作，因为一个国家联合国会费的多少与其在联合国秘书处工作的人员数量成正比。也就是说，会费越高，进入联合国工作的人就越多。但是，我们的现状是中国籍雇员的比重大幅滞后于中国贡献的会费比重。

 

　　实际上，联合国非常需要有创新及团队协作精神的各领域专业人才。因此，我们鼓励大学生去争取到联合国或是驻华办公室、代表处实习的机会，也希望有工作经验的人可以通过竞争得到联合国的工作机会。我相信，中国人才辈出，一定会有更多的中国人进入联合国工作，提高中国参与联合国事务的能力以及国际影响力。

 

　　（二）民间层面

 

　　非政府组织如何参与联合国事务？有两种方式，一种是获得经社理事会的咨商地位，另一种是成为全球传播部的联系会员。比如，中国联合国协会（简称中国联协）。中国联协是中国唯一以支持和促进《联合国宪章》宗旨和原则为目标的全国性非政府组织。它主要有两方面工作：第一，参与联合国和国际非政府组织的有关活动；第二，宣传联合国，推动公众参与联合国事务。这里，我们主要展开三方面活动，一是支持国内大中学校开展模拟联合国活动，组织学生模拟联合国大会或安理会进行讨论。通过这种实践方式，让广大学生可以深入了解联合国，同时也可提高个人能力。二是举办国际公务员培训班，培养更多的国际公务员后备力量。这个培训班的主要对象为研究生，使他们通过培训可以申请获得到联合国实习的机会。三是开展联合国问题研究。我们经常邀请一些专家、学者就可持续发展、维和行动、联合国改革等热点问题进行研讨。

 

　　总之，中国联协的工作主要还是面对公众，目的是让公众了解联合国，支持联合国的工作。这也正是我今天这一讲座的目的。