一、十四届全国人大一次会议的基本情况

 

　　（一）会议背景

 

　　按照我国宪法规定，十三届全国人大的任期到2023年3月就结束了，所以十四届全国人大一次会议是一次换届的大会。这次会议的召开还有一个非常重要的背景，那就是党的二十大对中国的发展前景作出非常详细的规划，提出了“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的伟大发展战略。十四届全国人大一次会议是在全面贯彻党的二十大精神开局之年召开的一次会议，从落实党的二十大精神的角度上讲，意义非常重大。

 

　　（二）会议时间

 

　　会议会期是2023年3月5日至13日，近3000名新一届全国人大代表出席。2020年之前，人代会会期是十天左右，如果是换届可能会多两三天。人代会会期发生变化是有一个契机的，那就是2020年新冠肺炎疫情暴发，当年人代会的会期是5月22日至28日，于是此后的会期就相对变短了。

 

　　（三）会议议程

 

　　人代会固定的议程包括：审议政府工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院工作报告以及全国人民代表大会常务委员会工作报告，审查国民经济和社会发展计划的报告、中央和地方预算草案等。此外，每年人代会也都有不同的议程，比如2023年人代会的议程中就有审议《中华人民共和国立法法（修正草案）》的议案、审议国务院机构改革方案、选举和决定任命国家机构组成人员等。所以，换届之年会议的议程会多一些，会议更加紧凑。

 

　　二、十四届全国人大一次会议的主要内容

 

　　（一）政府工作报告的主要内容

 

　　2023年政府工作报告包括三个方面的内容：过去五年经济社会取得的重大成就、五年来主要工作、对2023年政府工作的建议。

 

　　第一，政府工作报告总结了过去五年经济社会取得的重大成就，包括：经济发展再上新台阶、脱贫攻坚任务完成、科技创新成果丰硕、经济结构进一步优化、基础设施更加完善、改革开放持续深化、生态环境明显改善、人民生活水平不断提高。

 

　　第二，政府工作报告总结了过去五年来做了哪些工作，包括：创新宏观调控，保持经济运行在合理区间；如期打赢脱贫攻坚战，巩固拓展脱贫攻坚成果；聚焦重点领域和关键环节深化改革，更大激发市场活力和社会创造力；深入实施创新驱动发展战略，推动产业结构优化升级；扩大国内有效需求，推进区域协调发展和新型城镇化；保障国家粮食安全，大力实施乡村振兴战略；坚定扩大对外开放，深化互利共赢的国际经贸合作；加强生态环境保护，促进绿色低碳发展；切实保障和改善民生，加快社会事业发展；推进政府依法履职和社会治理创新，保持社会大局稳定。

 

　　第三，因为是换届之年，政府工作报告对2023年政府工作提出了一系列建议。一是提出了发展主要预期目标，包括“国内生产总值增长5%左右；城镇新增就业1200万人左右，城镇调查失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3%左右；居民收入增长与经济增长基本同步；进出口促稳提质，国际收支基本平衡；粮食产量保持在1.3万亿斤以上；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，重点控制化石能源消费，生态环境质量稳定改善”。因为疫情防控政策的重大调整，我国经济各方面都在恢复，GDP增长5%左右的目标是比较谨慎的、CPI上涨3%左右的目标是非常理想的，我们要让老百姓享受到经济增长的成果。

 

　　二是提出了八个方面的重点工作，包括：着力扩大国内需求，把恢复和扩大消费摆在优先位置；加快建设现代化产业体系，强化科技创新对产业发展的支撑；切实落实“两个毫不动摇”，深化国资国企改革，提高国企核心竞争力，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大；更大力度吸引和利用外资，稳步扩大制度型开放；有效防范化解重大经济金融风险，深化金融体制改革，完善金融监管，压实各方责任，防止形成区域性、系统性金融风险；稳定粮食生产和推进乡村振兴；推动发展方式绿色转型；保障基本民生和发展社会事业。由这八个方面的重点工作来看，对下一届政府而言，2023年政府工作报告确实是非常重要的指导性文件。

 

　　（二）党和国家机构改革的主要内容

 

　　一般来说的换届之年，主要指的是新一届人大与新一届政府，同时也一般都会进行政府机构改革，即在上一届政府组成部门的基础上进一步优化以更适应经济社会发展的治理需要。此外，与以往不同的是，自2018年政府机构改革以来，本次政府的改革是结合党的二十大精神进行的。

 

　　中共中央2023年2月28日在中南海举行民主协商会，就党和国家机构改革方案等，向各民主党派中央、全国工商联和无党派人士代表通报情况，听取意见。习近平总书记发表重要讲话指出，中共二十大对深化党和国家机构改革作出重要部署，在深化金融体制改革，完善党中央对科技工作统一领导的体制，优化政府职责体系和组织结构，完善党中央决策议事协调机构，优化机构编制资源配置，推进以党建引领基层治理，加强混合所有制企业、非公有制企业党建工作，理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制等方面提出明确要求。

 

　　所以，本次党和国家机构改革正是在落实党的二十大精神，其内容是很多的。一是重新组建科学技术部。科技部是一直就有的国务院组成部门，这次是重新组建，仍然是国务院的组成部门，但就其职能、领导体制进行了一些新的调整。二是金融管理机构系列改革。以上两部分是2023年国务院机构改革的重要内容。三是组建国家数据局。互联网时代的社会存在大量数据，如果管理不好这些数据就可能会对国家安全、个人权利保障或社会治理带来消极影响。所以，2023年国务院机构改革单独组建了国家数据局，来统筹推进数字中国、数字经济、数字社会的规划和建设。四是优化农业农村部职责。主要是把乡村振兴的一些相关职责并入到农业农村部，进一步加强对农村方面经济社会发展的指导和管理。五是完善老龄工作体制。主要是强调应对老龄化的国家战略，因为应对老龄化需要的是常态化管理，所以将国家卫生健康委有关的一些工作划入民政部。六是完善知识产权管理体制。知识产权包括商标、专利、著作权等，原来是由不同部门来进行管理的，这次也作出了新的调整。七是国家信访局调整为国务院直属机构。国家信访局原来是国务院办公厅管理的，现在调整为国务院直属机构，同时也是在配合党的二十大提出的“推进以党建引领基层治理”基层社会治理要求。八是精减中央国家机关人员编制。根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门仍为26个。

 

　　（三）全国人大常委会工作报告的主要内容

 

　　全国人大常委会是全国人大在闭会期间的国家最高权力机关，履行宪法和法律赋予人大及其常委会在立法、人事、监督、决定四个方面的权力。全国人大常委会的委员长在工作报告中总结了过去一年以及过去五年来的主要工作内容和主要成就，并提出了今后一年的工作建议。

 

　　第一，全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出要“加强宪法实施和监督”，“更好发挥宪法在治国理政中的重要作用”，明确“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。在这样一个宏观的加强宪法实施的要求之下，全国人大常委会工作报告总结的第一项就是“全面贯彻实施宪法，维护宪法权威和尊严”，具体包括：一是完善宪法及宪法相关法，如十三届全国人大一次会议对宪法的修改、制定《中华人民共和国国歌法》等宪法相关法；二是维护特别行政区宪制秩序，如通过《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》，维护了香港的秩序，推动香港进入由治及兴的新阶段；三是加强合宪性审查工作、提高备案审查工作质量；四是推动宪法实施和宣传教育。

 

　　第二，完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。主要内容有：一是围绕促进高质量发展立法，因为高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；二是加快国家安全领域立法，如《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》；三是形成生态环保法律制度体系，如生态环保领域形成了“1+N+4”法律制度体系；四是做好社会建设和民生领域立法，主要涉及老百姓日常生活的方方面面，如医疗卫生、教育、未成年人保护、妇女权益保护等；五是作出授权决定或改革决定，主要是落实党中央提出来的“重大改革都要于法有据”，但是不能为了改革违反法律，也不能以法律实施阻碍改革。

 

　　第三，用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督。主要内容有：一是做好规划计划、预算决算审查监督和国有资产管理监督；二是听取审议专项工作报告；三是加强法律实施情况的监督；四是加强司法普法工作监督；五是推进专题调研成果运用。

 

　　第四，发挥人大代表作用，做到民有所呼、我有所应。主要是强化人大闭会期间，人大代表发挥自己职能的工作机制，如提升代表议案、建议办理水平，支持代表参与常委会工作，健全常委会联系代表机制，推动代表密切联系人民群众，加强代表履职能力建设。

 

　　第五，提出今后一年的工作建议。主要内容有：一是做好宪法实施和立法工作；二是增强人大监督实效；三是提升代表工作水平；四是做好人大对外交往；五是加强常委会自身建设。

 

　　（四）最高法、最高检工作报告的主要内容

 

　　所谓“两高”指的是中华人民共和国最高人民法院、中华人民共和国最高人民检察院。因为“两高”的工作在很多方面，尤其与在打击刑事犯罪方面是有关联的，所以我们常把“两高”的工作报告放在一起来解读，其主要内容包括以下多个方面。

 

　　第一，扫黑除恶。在扫黑除恶方面，最高检工作报告指出，过去五年“起诉涉黑涉恶犯罪26.5万人”；最高法工作报告指出，过去五年“持续开展扫黑除恶斗争，依法审结涉黑涉恶案件3.9万件26.1万人”。

 

　　第二，反腐败。在反腐败方面，最高检工作报告指出，过去五年“受理各级监委移送职务犯罪8.8万人，已起诉7.8万人”，“坚持受贿行贿一起查”；最高法工作报告指出，过去五年“审结贪污贿赂等职务犯罪案件11.9万件13.9万人”。

 

　　第三，惩治网络犯罪。近年来，互联网的发达，既给人民生活带来了便利，也催生了一系列相关的违法犯罪案件，损害了老百姓的利益。所以，我国一直在持续打击网络犯罪，如最高检工作报告指出，五年来“起诉利用网络实施诈骗、赌博、传播淫秽物品等犯罪71.9万人”；最高法工作报告指出，五年来“审结电信网络诈骗及关联犯罪案件22.6万件”。但是近年来，网络犯罪受害者仍不断出现，足见打击网络犯罪的任重道远。

 

　　第四，打击涉民生领域犯罪。涉民生领域犯罪，包括养老诈骗等，已经形成诈骗的新形式。对此，最高检工作报告指出，五年来“专项打击整治养老诈骗，起诉8516人”；最高法工作报告指出，“开展打击医保骗保犯罪专项行动”，“严厉打击整治养老诈骗”。涉民生领域犯罪的危害性极大，也成为“两高”的重点打击对象之一。

 

　　第五，加强人格权保护。在加强人格权保护方面，最高检工作报告指出，五年来“确立网络人格权保护公诉原则”，“坚决惩治网暴‘按键伤人’”；最高法工作报告指出，五年来“审结人格权纠纷案件87.5万件”，“审理侵害‘两弹一星’功勋于敏、‘杂交水稻之父’袁隆平等名誉案”。我们大家都知道，袁隆平为我国农业生产、粮食安全作出了重大贡献，于敏为我国国防安全作出了重大贡献。对于针对他们的名誉案件，司法机关理应格外关注。

 

　　第六，保护未成年人。在保护未成年人方面，最高检工作报告指出，五年来“从严追诉性侵、虐待、暴力伤害等侵害未成年人犯罪29万人”；最高法工作报告指出，“对侵害未成年人犯罪零容忍”，“严格执行侵害未成年人犯罪人员从业禁止制度”，五年来“落实家庭教育促进法，发出家庭教育令10308份，督促甩手家长依法履行家庭教育责任”。我们强调，要明确孩子成长的重心在幼年、少年阶段，家长要把更多的精力放在陪伴孩子上，提供更多心理上的帮助，同时要严格执行侵害未成年人犯罪人员从业禁止制度，杜绝未成年人再次受到侵害的可能。

 

　　第七，打击金融犯罪。在打击金融犯罪方面，最高检工作报告指出，五年来“从严追诉集资诈骗、非法吸收公众存款等金融犯罪，起诉18.5万人”；最高法工作报告指出，五年来“审结金融犯罪案件10.1万件、金融民商事案件1037.7万件”。

 

　　第八，基本解决执行难。在解决执行难方面，最高检工作报告指出，五年来“对民事审判和执行活动中的违法情形提出检察建议38.4万件”；最高法工作报告指出，五年来“受理执行案件4577.3万件，执结4512.1万件，执行到位金额9.4万亿元”。

 

　　此外，“两高”工作报告还总结了优化营商环境与公正司法两个方面的主要工作。特别是在公正司法方面，最高法工作报告指出，五年来“司法体制综合配套改革深入推进”，“推动实现‘让审理者裁判、由裁判者负责’”，“深化法官员额制改革”，坚决减少干预司法问题。

 

　　（五）《中华人民共和国立法法》修改的主要内容

 

　　《中华人民共和国立法法》是“规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法”制定的法律，其对象为全国各级人民代表大会、人民政府。《中华人民共和国立法法》于2000年由第九届全国人民代表大会第三次会议通过，于2015年迎来第一次修改，2023年修正为第二次修改。本次修改的主要内容包括以下五个方面。

 

　　第一，加强党对立法工作的全面领导。以习近平同志为核心的党中央指出，全面依法治国，核心是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，关键在于坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。因此，《中华人民共和国立法法》着重强调了在立法工作中要“坚持中国共产党的领导”。

 

　　第二，坚持和发展全过程人民民主。党的二十大报告指出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。人民代表大会制度是我国人民民主专政政权的组织形式，是中国共产党领导的人民民主制度，是我国的根本政治制度。因此，《中华人民共和国立法法》着重强调了在立法工作中要“坚持和发展全过程人民民主”，如“坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”。

 

　　第三，总结吸收立法工作实践经验，坚持问题导向、需求导向。在立法工作中，我们常常讲一句话，那就是问题引导立法、立法解决问题，这就是由实践导向、问题导向、需求导向的重要性所决定的。因此，《中华人民共和国立法法》着重强调了“立法应当从实际出发”。

 

　　第四，坚持立法和改革相辅相成、相伴而生、同步推进、内在统一。为了落实党中央提出来的“重大改革都要于法有据”，我们必须要解决改革和法治如何协调、相辅相成的问题。因此，《中华人民共和国立法法》着重强调了“立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一”。

 

　　第五，遵循宪法的原则和规定，注意处理好与其他法律的衔接。本次《中华人民共和国立法法》修改的一大亮点就是总结宪法实施和监督工作的实践经验，明确合宪性审查的环节和要求。《关于〈中华人民共和国立法法（修正草案）〉的说明》指出，明确合宪性审查相关要求。根据宪法精神和党中央关于推进合宪性审查工作的部署要求，总结近年来的实践经验，一是明确法律案起草和审议过程中的合宪性审查要求；二是明确备案审查工作中的合宪性审查要求。

 

　　三、十四届全国人大一次会议的重点焦点问题

 

　　下面，我们要着重交流在十四届全国人大一次会议期间，党中央领导、各位代表、媒体以及人民群众关注度较高的八个方面的重点焦点问题。

 

　　（一）关于新一届政府的施政目标

 

　　关于新一届政府的施政目标，李强总理指出：“新一届政府的工作，就是要把党中央的决策部署贯彻好、落实好，把党的二十大擘画的宏伟蓝图变成施工图，与全国人民一道，一步一个脚印把宏伟蓝图变成美好现实。”他还非常接地气地说道：“绝大部分老百姓不会天天盯着看GDP增长了多少，大家更在乎的是住房、就业、收入、教育、就医、生态环境等身边具体事。”所以，我们可以说，政府工作的一个目标、方向，就是让居民收入增长和国家经济增长保持同步，也就是让老百姓能够享受到国家经济发展的成果。

 

　　（二）关于全年经济增长目标

 

　　2023年国内生产总值增长的目标为5%左右，引起了媒体与全社会乃至国际社会的广泛关注。从总体上讲，我国疫情防控政策调整以后，经济的发展前景是非常好的，前几年压抑的消费或经营活动将重新焕发生机，但也将不可避免地面临国际国内的新问题与新挑战。因此，5%左右的目标是谨慎的，也并不算低，因为现在我国经济发展的基数是非常大的。

 

　　（三）关于民营经济

 

　　2023年3月6日，习近平总书记看望了参加全国政协十四届一次会议的民建、工商联界委员，并参加联组会，听取意见和建议。他强调，党中央始终坚持“两个毫不动摇”、“三个没有变”，始终把民营企业和民营企业家当作自己人。要引导民营企业和民营企业家正确理解党中央方针政策，增强信心、轻装上阵、大胆发展，实现民营经济健康发展、高质量发展。

 

　　在十四届全国人大一次会议记者会上，李强总理在谈到民营经济的发展时，特别提到了当年江浙等地发展个体私营经济、发展乡镇企业时所创造的“四千”精神，即走遍千山万水、说尽千言万语、想尽千方百计、吃尽千辛万苦，高度肯定了民营经济的发展。

 

　　党的二十大报告指出，新时代新征程中国共产党的使命任务就是“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。所以，在实现第二个百年奋斗目标的过程中，民营经济照样能够发挥重要的作用。为此，我们要切实落实“两个毫不动摇”，鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大，支持中小微企业和个体工商户发展，构建亲清政商关系，为各类所有制企业创造公平竞争、竞相发展的环境，用真招实策稳定市场预期和提振市场信心。

 

　　（四）关于党和国家机构改革

 

　　结合党的二十大与十四届全国人大一次会议，我们可以发现，党和国家机构改革是从宏观上高度一致的，其主要内容包括以下三个方面。

 

　　第一，科技领导体制改革与高质量发展。科技领导体制改革方面主要是：一是重新组建科学技术部，主要负责宏观上的科技政策的实施，仍作为国务院组成部门；二是组建中央科技委员会，主要是加强党中央对科技工作的集中统一领导，统筹推进国家创新体系建设和科技体制改革，研究审议国家科技发展重大战略、重大规划、重大政策，统筹解决科技领域战略性、方向性、全局性重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。

 

　　中央科技委员会作出决策，科技部负责执行，都是指宏观层面的，这是一个非常重要的变化，其目的就是服务于高质量发展。高质量发展是党的二十大报告提出的全面建设社会主义现代化国家的首要任务。党的二十大报告指出，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，中国式现代化的本质要求之一就是实现高质量发展。习近平总书记在参加他所在的十四届全国人大一次会议江苏代表团审议时强调，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展自然离不开科技的进步、人才的培养，所以党和国家机构改革的重点之一才是科技领导体制改革。重新组建科学技术部、组建中央科技委员会，正是在落实党的二十大精神。

 

　　第二，金融管理体制改革。这也是本次改革广受关注的重点之一。我们可以把金融管理体制改革称为系列改革，因为它既涉及中央金融机构调整，也涉及地方金融机构调整：一是在中央方面，组建国家金融监督管理局；二是在地方上，深化地方金融管理体制改革；三是中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构；四是统筹推进中国人民银行分支机构改革；五是完善国有金融资本管理体制；六是加强金融管理部门工作人员统一规范管理。

 

　　通过以上调整，我国金融管理体制发生了一个重要变化，那就是由“一行三会”、“一行两会”到“一行一局一会”。早期的“一行三会”是指中国人民银行与银监会、保监会、证监会；“一行两会”是指中国人民银行与银保监会、证监会；现在的“一行一局一会”指的是中国人民银行、国家金融监管总局、证监会。这一重要变化，主要是为了强化党的领导、合理分工以及强化中央政策主导。

 

　　（五）关于港澳工作管理

 

　　习近平总书记强调，“一国两制”是中国特色社会主义的伟大创举，是香港、澳门回归后保持长期繁荣稳定的最佳制度安排，必须长期坚持。党的十九届四中全会从13个方面系统总结了我国国家制度和国家治理体系的显著优势，其中之一就是“坚持‘一国两制’，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势”。

 

　　但是，“一国两制”在实践中也出现了一些问题，使得党中央认识到要进一步加强党的领导。对此，我们要组建中央港澳工作办公室，主要承担贯彻“一国两制”方针、落实中央全面管治权、依法治港治澳、维护国家安全、保障民生福祉、支持港澳融入国家发展大局等方面的调查研究、统筹协调、督促落实的职责。

 

　　（六）关于组建中央社会工作部

 

　　中央社会工作部是党的机构改革的一部分，也与国家机构改革息息相关，在工作上与政府相关部门产生联系。中央社会工作部主要负责各行各业的基层党建工作，推进以党建引领基层治理。

 

　　（七）关于政府自身建设

 

　　在十四届全国人大一次会议记者会上，李强总理谈到“以新一轮政府机构改革为契机，切实加强政府自身建设”时说道：“坐在办公室碰到的都是问题，深入基层看到的全是办法。高手在民间。我们要推动各级干部多到一线去，问需于民、问计于民，向人民群众学习，真正帮助基层解决实际问题。”对此，党中央强调要“不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同接待，直奔基层、直插现场”，中共中央办公厅印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》，受到了广泛关注。

 

　　（八）十四届全国人大常委会立法规划编制工作已经启动

 

　　目前，十四届全国人大常委会立法规划编制工作已经启动，正在向各方面广泛征集立法项目，将突出重点领域、新兴领域、涉外领域立法。该工作将为未来五年全国人大常委会的立法工作以及我国法治建设带来重大的影响。
 

（姚国建：中国政法大学宪法研究所所长、教授）