2018年中央经济工作会议总结了2018年经济工作，部署了2019年经济工作，尤其对保障和改善民生工作进行了全面阐述，强调要深化社会保障制度改革，在加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹。对此，我们可以从如何理解养老保险全国统筹、为什么要在实现省级统筹的基础上加快推进养老保险全国统筹、如何尽快实现养老保险全国统筹这三个方面深入领会中央经济工作会议精神。

 

　　一、如何理解养老保险全国统筹

 

　　养老保险全国统筹，就是要实现养老保险基金在全国范围内统一收支。养老保险全国统筹的目标就是要提高基本养老保险基金的规模效应，共担养老风险，确保养老保险事业持续健康发展。理解养老保险全国统筹，我们要把握以下几个方面：

 

　　（一）养老保险全国统筹的起点是地方统筹

 

　　地方统筹就是养老保险基金在省一级、市一级或县一级行政区域内实行统一收支、自求平衡。截至2018年，从全国范围看，实行养老保险基金统收统支的省份大概有八个，其余省份都属于调节基金制度，也就是说基金收支在地市一级，甚至是县一级统一收支。我们国家养老保险的统筹层次以地方为主，有多个统筹地区，在制度之初是符合实际的，因为当时劳动力的流动性小，通过设计相应的费率能够实现自求平衡。但是，随着我国市场经济体制的改革，劳动力市场逐步形成，劳动力流动性出现了规模化态势，地方统筹的弊端日益凸现，最大的问题就是，由于劳动力的流动，各个地区的基金存在着不平衡。因此，养老保险的地区不平衡矛盾愈加突出，需要通过养老保险全国统筹加以解决。

 

　　（二）养老保险全国统筹应当是责任制的

 

　　实行养老保险全国统筹应当是一个各级政府分责的具体举措。只有地方政府依法征缴、规范发放，这个地区养老金支付缺口才能够通过养老保险统筹基金加以弥补。所以说，从这个意义上来讲，养老保险全国统筹应当是一个责任体系，层层负责，共担风险，而不是完全依赖中央。

 

　　（三）养老保险全国统筹应当是协同发展的

 

　　养老保险全国统筹的目标是在全国范围内统筹使用基金，实现风险共担，确保养老金按时足额发放。所以，养老保险全国统筹应当是全国一盘棋。首先，养老保险基金节余是一笔全国性的资金，发达地区节余的资金应在全国范围内全国统筹。再者，根据责任权利相一致原则，中央政府有权在全国范围内统一收支、使用养老保险基金。我们实行养老保险全国统筹就是要做到共担风险，实现养老保险在全国范围内协调发展。

 

　　（四）养老保险全国统筹是一个基金统筹、制度统一、管理健全、技术规范的系统工程

 

　　要做到养老保险基金在全国范围内统一收支，必须进行相应配套的改革，也就是说，养老保险全国统筹是一个系统性的工程。

 

　　第一，制度统一。我们要实现养老保险基金在全国范围内统一收支的目标，就必须要实现养老保险制度的统一。制度统一，主要是指缴费制度和待遇发放制度。养老保险基金如何缴纳是制度的重要规定，如何收缴就涉及到缴费费率、费基等有关制度规定。目前，我国养老保险缴费的费率还有较大差别，比如不同地区的缴费费率在12%至20%之间。我们要实现养老保险基金在全国范围内统一收支，就必须统一缴费的标准。只有有了统一的公平的标准，才能确保养老保险全国统筹的公平性。制度统一的另一个方面是待遇发放方面。实行养老保险基金统一收支的支就是指待遇的支出。目前，养老保险待遇支出也存在不够规范统一的问题，比如养老金、遗属津贴、病残津贴、特殊工种等的待遇计发办法，都需要进一步完善。

 

　　第二，管理健全。基本养老保险的管理体制、管理责权存在不够健全的问题。要推行养老保险全国统筹，就必须做到令行禁止，服从中央或主管部门的统一号令。但由于地方统筹，养老保险全国统筹推行的过程会遇到一些阻力、面临一些困难，需要我们加强管理，落实责权一致，强化管理体制的改革，健全运行机制，通过奖优罚劣确保养老保险全国统筹任务得以落实。

 

　　第三，技术规范。养老保险全国统筹的目标是实现养老保险基金在全国范围内统一收支。收多少、发多少都是数据，这些数据必须规范共享，规范传播。目前，我们的信息网络还存在着网络分割、数据不兼容等问题。数据不清、不及时、不全面、不准确，账就很难算。因此，技术规范是实现养老保险全国统筹的重要保证。

 

　　（五）养老保险全国统筹的初级形式是养老保险基金中央调剂制度

 

　　目前，我们国家已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，其基本思路包括两个方面：定比上解、定额下拨。所谓定比上解，就是各个省份都要按照一定的比例上解养老保险基金到中央的账户，上解比例的起步是3%，按照当地平均工资的90%，与在职职工缴纳养老保险费的人数，以及当地统计部门统计的企业职工人数的平均数为基础来计算上解的缴费基数。定额下拨，就是按照各个地区退休人员的多少来下拨中央调剂基金。一个退休人员所拨的钱数，等于当期上解中央调剂基金的总额除以全国退休职工人数。我们现在正在推行这样一种制度，可以说是养老保险基金全国统筹的初级形式。

 

　　（六）实现养老保险基金在全国范围内统一收支是养老保险全国统筹的目标模式

 

　　尽管我们已经建立了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，但其力度较小，还不能有效化解养老负担畸轻畸重、养老保险发展不均衡的矛盾。所以，我们应当在总结养老保险中央调剂制度经验的基础上，推进养老保险基金在全国范围内统一收支，真正实现共担风险，确保养老保险事业持续健康发展。

 

　　二、为什么要加快实现省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹

 

　　加快实现省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹，就是指在总结省级统筹、中央调节金制度经验的基础上，实现养老保险基金省级统筹统支，进而实现养老保险基金全国范围内统一收支。我们可以从四个方面理解这一问题：

 

　　（一）养老保险省级统筹是实现养老保险全国统筹的基础

 

　　我们国家地域辽阔，人口众多，各地情况差别大，一步跨越到养老保险基金在全国范围内统一收支面临较大的困难。因此，我们应当以中央的精神为指导，切实做好养老保险省级统筹工作，尽快实现由县一级统筹推进到地市或省一级统筹，实现养老保险基金在省一级统筹统支。

 

　　（二）实现养老保险全国统筹是提高基金规模效应、增强抗风险能力、确保养老保险事业持续健康发展的需要

 

　　我们国家养老保险发展的不平衡问题较突出。在地方统筹背景下，一些地区养老保险基金有较多节余，而另一些地区则存在着节余较少，甚至收不抵支、亏空的现象。基金节余较多的地方可能存在懈怠征缴等问题，为未来的基金平衡带来隐患。同时，基金节余较少的地方，即便加大征缴力度仍难以自给，尽管中央给予一定的转移支付也难以弥补收支缺口。所以，我们要解决这种矛盾，就必须以养老保险全国统筹为抓手。

 

　　（三）实现养老保险全国统筹是解决养老负担畸轻畸重，实现养老保险事业均衡发展的需要

 

　　养老负担畸轻畸重，是指全国各地人口老龄化程度不同的问题，即各地领取养老金的人数与缴纳养老保险的人数之间的比例不均衡。一些地区由于基金节余较多、收支自求平衡而往往会降低费率，致使该地区的劳动力成本、企业兴业和运营成本等都较低，也就吸引了更多企业、劳动力，进而使这个地区的老龄化程度进一步下降。反之，一些基金节余较少的地区可能会提高费率，形成较高的劳动力和企业的成本，导致地区劳动力外流。所以，养老保险地方统筹带来了两极化现象，影响社会和谐发展。从这个意义上讲，养老负担畸轻畸重也是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的具体反应。我们要通过实现养老保险全国统筹来化解养老负担畸轻畸重的矛盾，确保养老保险均衡充分发展。

 

　　（四）在劳动力大规模流动的背景下，实现基本养老保险统筹具有客观必然性

 

　　在劳动力全国流动的背景下，各地节存的养老保险基金是全国劳动者所创造的，不属于地方权益，为全国劳动者所共同创造，具有全国性。因此，我们推进养老保险全国统筹，具有合理性和客观必然性。

 

　　三、如何尽快实现养老保险全国统筹

 

　　中央经济工作会议强调，要加快在省级统筹基础之上，推进养老保险全国统筹。因此，我们应当在总结省级统筹以及中央调剂金制度经验的基础上，按照先易后难、稳步推进的原则，逐步并尽可能快地实现养老保险全国统筹。其具体思路有四点：

 

　　（一）要实现养老保险基金在全国范围内统一收支

 

　　要实现养老保险基金在全国范围内统一收支，就先要统一养老保险费缴费办法，尤其是要尽快统一费率。目前，全国的养老保险缴费费率不一样。所以，我们要在税务征缴以及各项配套改革的基础上，在提高基金规模效应、降低成本的基础上，建立统一的养老保险费率。然后，我们可以依靠税务部门统一征缴，逐步做实社会保险缴费基数，降低名义费率并使其回归适度的区间。

 

　　（二）要统一规范养老保险待遇的计发办法

 

　　要实现基金统筹统支，就要统一规范养老保险待遇的计发办法。目前，各地养老保险待遇的计发办法不够统一，尤其存在养老保险待遇的计发办法与调整办法不协调的问题，甚至是养老金倒挂问题，即同等条件下，缴费年限长的人领的养老金没有缴费年限短的多，因为缴费年限短的提前退休后，养老金调整的速度甚至大于了其养老金增长的权益。因此，我们必须改革养老金的计发办法与调整办法，确保二者协调一致，真正形成多缴多得、长缴长得的养老保险待遇机制。

 

　　（三）要创造条件逐步实现养老保险垂直管理

 

　　推进养老保险全国统筹会涉及到既得利益的调整，因此将会面临阻力。我们要克服困难，确保养老保险全国统筹的目标得以实现，就必须落实责任、责权一致。怎样才能做到令行禁止？那就是要推行垂直管理。养老保险全国统筹进展甚缓的原因可能来自多方面，其中一个重要方面就是我们的责权不够一致，没有能够做到令行禁止，迫切需要相应的体制保障。我们有必要借鉴垂直管理的成功经验，进一步提高养老保险的管理效率，明晰养老保险的责任制度。

 

　　（四）要建立集中共享的养老保险信息网络

 

　　我们国家已经在推进金保工程，进行社会保险信息网络建设，也取得了一定的成效，但还存在网络不够兼容、数据不够规范、信息孤岛等问题。我们要实现养老保险全国统筹必须从建立集中、统一、共享的信息技术网络入手，真正实现养老保险数据全国集中共享和规范统一。因此，我们需要做到以下三点：一是加强数据规范工作，即让各项数据都有统一的兼容的标准、格式；二是在数据统一的基础上建立全国兼容的信息系统，各地数据都要传到中央，共享共用；三是实现社会保险一卡通，即以社会保障卡为介质，确保各类参保信息、转移接续信息、待遇发放信息等的集中共享，从而提高管理效率。