今天我和大家交流讨论的话题是“中央全面依法治国委员会第二次会议精神解读”。2019年2月25日，中央全面依法治国委员会第二次会议召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面依法治国委员会主任习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议并发表重要讲话。今天，围绕这次会议我主要讲五方面内容，这五方面内容主要可以分为两大部分：一是中央全面依法治国委员会的设立以及召开会议的情况，二是会议涉及的三个主要方面，包括法治建设规划、法治政府建设示范创建、用法治营造良好营商环境。

 

　　一、中央全面依法治国委员会的设立及其意义

 

　　了解中央全面依法治国委员会的设立、性质、主要职责以及重要意义，有助于理解中央全面依法治国委员会会议精神，也有助于准确把握今后会议作出的安排。

 

　　（一）设立

 

　　党的十九大报告指出，成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。可以说，中央全面依法治国委员会的设立及其运行实际上是落实党的十九大精神的重要安排。党的十九大报告对此明确提出两方面要求：一是成立一个机构，这就是中央全面依法治国委员会；二是委员会的核心作用在于加强对法治中国建设的统一领导。基于党的十九大报告作出的安排，《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）作出明确安排，决定组建中央全面依法治国委员会，统筹协调全面依法治国工作。《方案》明确规定，中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。中央全面依法治国委员会主任是习近平，副主任是李克强、栗战书、王沪宁，这也决定了中央全面依法治国委员会能够发挥巨大作用。中央全面依法治国委员会经历了从无到有的过程，成为推动全面依法治国进程中的重要部署安排。

 

　　（二）性质

 

　　中央全面依法治国委员会的性质是党中央决策议事协调机构。因此，这个机构的性质也决定了它在全面依法治国工作中应当发挥的核心作用，即负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。第一，顶层设计。全面依法治国涉及方方面面，是一个系统的工程，所以最顶层的安排需要由此机构来负责。第二，总体布局。因为全面依法治国涉及诸多方面，未来规划、重大举措、重要部署需要由委员会来决定决策。第三，统筹协调。因为全面依法治国涉及诸多要素、诸多方面，需要这个高规格的委员会来统筹布局。第四，整体推进。第五，督促落实。部署、规划、安排需要落实，要通过各种各样的机制让它们真正在工作中得以落实，同样需要委员会来发挥重大作用。

 

　　（三）主要职责

 

　　中央全面依法治国委员会的职责在《方案》中也有明确安排，主要包括四个方面。第一，统筹协调全面依法治国工作。第二，研究全面依法治国重大事项、重大问题。第三，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。第四，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中央全面依法治国委员会的重要职责就是协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设，能够让全面推进依法治国的总目标实现。

 

　　习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议中指出，中央全面依法治国委员会要管宏观、谋全局、抓大事，既要破解当下突出问题，又要谋划长远工作，把主要精力放在顶层设计上。

 

　　（四）重要意义

 

　　中央全面依法治国委员会对法治建设，尤其对全面依法治国意味着什么？

 

　　第一，加强对法治中国建设统一领导的重要安排。改革开放以来，中国法治建设取得了重大进展，但随着我国进入全面依法治国这个阶段后，如何能够推进中国法治建设进程向更高、更远、更深层次发展，这是我们在法治建设中应当研究的重大课题。中央全面依法治国委员会的成立及其运行，是加强对全面依法治国工作的统一领导，这也是中国特色社会主义法治建设的独特之处。改革开放以来，中国法治建设取得的成功也充分证明，执政党重视法治建设，法治建设就能够取得重大进展。因此，党的领导是我国取得法治建设新进展的重要基础。

 

　　第二，深化依法治国实践的重大举措。党的十九大报告提出“深化依法治国实践”，这是新时代我们党对法治建设提出的重要要求。我们今天面临的问题，就是如何把依法治国理念转化为生动的依法治国实践。这就需要我们采取新的措施。中央全面依法治国委员会，既要在顶层设计中发挥作用，又要在切实落实中发挥重大作用，让依法治国的实践越来越深入，推动中国经济社会不断向前发展。

 

　　第三，实现中华民族伟大复兴的重要保障。党的十九大报告指出，到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。通过中央全面依法治国委员会的设立及其运行，特别是对依法治国中重要问题的解决、重要安排的部署，能够让我国法治建设不断向前推进，更重要的是为实现中华民族伟大复兴，为把我国建设成为社会主义现代化强国提供重要保障。

 

　　二、中央全面依法治国委员会第二次会议部署研究的重要内容

 

　　会议审议通过的八项文件稿。《中央全面依法治国委员会2018年工作总结报告》和《中央全面依法治国委员会2019年工作要点》，是关于中央全面依法治国委员会2018年工作总结和对2019年工作部署。《2019年中央党内法规制定计划》、《全国人大常委会2019年立法工作计划》、《国务院2019年立法工作计划》是对规则、制度、工作计划作出的安排。《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》是关于在有规则制度安排的基础上如何落实的问题。《关于全面推进海南法治建设、支持海南全面深化改革开放的意见》是针对海南法治建设作出的安排。《重大行政决策程序暂行条例（草案）》起草研究了很多年，中央全面依法治国委员会此次专门对这个条例草案进行了研究。可以看到，八项文件稿主要分为五个方面：一是关于委员会本身的工作，二是关于党内法规、全国人大常委会立法工作计划、国务院立法工作计划的安排，三是关于法治政府建设，四是关于推进海南法治建设，五是关于重大行政决策程序的条例草案。

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议研究的重要文件，涉及了当前我国法治建设中的几个重大问题，分别是法治建设规划、提高立法质量、法治政府建设示范创建、规范重大行政决策程序、用法治营造良好营商环境。这也是中央全面依法治国委员会第二次会议中的五个重要方面。

 

　　立法质量。党的十八大以来，特别是党的十八届四中全会提出实现科学立法，是对立法质量提出了明确要求。习近平总书记指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。党的十八大以来，我们对立法质量越来越重视，并且通过一系列举措对立法质量的提高作出了安排。中央全面依法治国委员会第二次会议通过了《全国人大常委会2019年立法工作计划》、《国务院2019年立法工作计划》文件稿，实际上就是对立法质量的重视。

 

　　习近平总书记在讲话中关于立法质量提出了几方面要求。

 

　　第一，发展要高质量，立法也要高质量。要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。这是第一次把发展的高质量和立法的高质量联系在一起。也就是说，发展要高质量，立法也要高质量，要通过立法高质量保障促进中国经济社会的健康发展。

 

　　第二，积极推进重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推动形成比较完善的党内法规制度体系。

 

　　第三，要适应新时代构建开放型经济新体制的需要，制定统一的外资基础性法律。目前，我们已经着手做这项工作。

 

　　第四，对改革开放先行先试地区相关立法授权工作要及早作出安排。改革要建立在法律的基础上，重大改革要于法有据。这就是要为改革开放先行先试地区提供相应的法律支撑。

 

　　第五，知识产权保护、生物安全、土地制度改革、生态文明建设等方面的立法项目要统筹考虑，立改废释并举。这里包括两个方面：一是重点领域，由于涉及面广，无论是知识产权保护、生物安全还是土地制度改革、生态文明建设等，这些方面的立法项目都要统筹考虑；二是要做好立改废释，“立改废释”这四个方面都是我们在立法中需要解决的。今天，我们既要立新法，又要完善已有的立法修改，还要对那些已经不适应中国经济社会发展需要的法律进行废止，同时要对在实践中出现的新问题做好立法解释。这是在涉及领域上、立法方式上对立法质量提高提出了明确要求。

 

　　重大行政决策程序。立法重要，决策同样重要。程序是保障决策高水准、科学化、民主化的重要保障。国务院相关部门很早就开始研究起草这样一部行政法规，但在决策中有一些比较复杂的问题值得研究，比如，什么是重大决策，重大行政决策如何保障，怎样既能发挥决策者作用，又能避免决策者滥用职权，这是在实践中经常会涉及的问题。

 

　　中央全面依法治国委员会高度重视《重大行政决策程序暂行条例（草案）》，同时对规范重大行政决策程序提出了要求。

 

　　第一，规范重大行政决策程序，是依法治国的迫切需要。重大决策对中国经济社会发展有着重大影响，比如，一个项目、一个工程能不能进行，怎样进行，怎么防范风险等。因此，重大行政决策既要科学化、民主化，又要法治化，这是依法治国的迫切需要。

 

　　第二，要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面，履行决策法定程序，增强公众参与实效，提高专家论证质量，坚持合法性审查，防控决策风险。

 

　　第三，要坚持以人民为中心，坚持从实际出发，坚持尽力而为、量力而行，以规范的程序、科学的决策维护重大公共利益、维护人民合法权益，促进社会公平正义，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

 

　　三、法治建设规划的重要性

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议强调了法治建设规划的重要性，提出要完善法治建设规划。

 

　　（一）意义

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议强调，法治建设规划，事关全面依法治国工作全局。中国的法治建设和西方国家的不同，中国作为一个大国，人口多，涉及面广，各个地区的发展也不一样，同时，我国也对法治建设作出了清晰的目标安排。我们要在经济社会快速发展的同时，推动中国的法治建设。新中国成立以来，特别是改革开放以来，中国的法治建设之所以能够取得快速发展，与我国的发展道路密切相关。今天，随着我国建设社会主义现代化强国目标的确立，就更要有法治建设的规划。

 

　　（二）任务

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议强调，要贯彻中国特色社会主义法治理论，贯彻新发展理念，同我国发展的战略目标相适应，同全面建成小康社会、全面深化改革、全面从严治党相协同，扎扎实实把全面依法治国推向前进。

 

　　党的十九大指出，从2020年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排。第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。那么，实现这一目标有哪些指标要求？根据党的十九大报告，我把它概括为六大指标，即经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设加上民生。其中，对法治的要求，党的十九大报告明确提出，到2035年，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。这是到2035年法治建设的宏伟蓝图。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。同样，到2050年实现这一目标有哪些指标要求？六个方面：一是我国物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明将全面提升，二是实现国家治理体系和治理能力现代化，三是成为综合国力和国际影响力领先的国家，四是全体人民共同富裕基本实现，五是我国人民将享有更加幸福安康的生活，六是中华民族将以更加昂扬的姿态屹立于世界民族之林。这是对到2050年我国建成社会主义现代化强国的要求。也就是说，基于从2020年到本世纪中叶分成的两个阶段，实际上就有了两个阶段的法治建设路线图，其中，到2035年我国基本实现社会主义现代化时，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。

 

　　（三）要求

 

　　研究制定法治建设规划，要统筹考虑我国经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素。第一，统筹考虑我国经济社会发展状况。法治建设规划，一定要和我国经济社会发展状况内在地结合起来，要匹配，要同规划、同部署，不能脱节。第二，法治建设总体进程。根据党的十九大的部署，在2035年和本世纪中叶的重要时点上，对目标、蓝图加以计划，以实现不同时点、不同阶段的目标。第三，人民群众需求的变化。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。随着中国经济社会的发展，人民的生活需要也在发生变化，要求越来越高。法治建设规划要满足人民日益增长的美好生活需要，这是我们在法治建设规划中的具体体现。法治建设规划要更科学、更符合实际，作为推动法治建设进程的重要抓手，发挥重要作用。

 

　　四、法治政府建设示范创建活动的意义和要求

 

　　（一）意义

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议强调开展法治政府建设示范创建活动，主要源于两方面内容。第一，是由法治政府建设在法治中国建设和全面依法治国建设中的地位决定的。会议指出，法治政府建设是重点任务。全面依法治国强调全面，但在强调全面的同时并不是没有区别的，法治政府建设在法治国家建设中起着至关重要的作用，是重点任务。依法行政是对行政权的规范约束，既是重点也是难点。法治政府建设，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。因此，推动法治政府建设具有重大意义。第二，法治政府建设需要有新的举措。改革开放以来，中央在依法行政、法治政府建设方面作出很多安排，1999年国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》，2004年国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，2015年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，专门对法治政府建设作出安排。应当说，中共中央、国务院和各地区各部门都非常重视法治政府建设，但随着法治政府建设的推进，它也进入了一个新的时期。那么，如何让法治政府建设具有高质量，这是我们面临的一个新的课题。针对这一问题，不同地方、不同部门采取了各种各样的措施，作出部署，依法行政和法治政府建设取得了很大进展。新时代，如何能够让法治政府建设既适应法治建设的进程，又适应中国经济社会发展的需要？就需要有新的举措，此次会议也明确提出开展法治政府建设示范创建活动。具体来看，有三个重要方面：一是重要举措，它是新时代我国推进法治政府建设的重要举措；二是重要载体，就是通过法治政府建设示范创建这项工作作为重要载体；三是重要抓手。

 

　　（二）要求

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议指出，要加强法治政府建设，加强对示范创建活动的指导，杜绝形式主义，务求实效。会议审议通过《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》文件稿，就是中央在法治政府建设示范创建中要作出顶层安排。为什么要强调杜绝形式主义？就是要避免为创建而创建，避免为响应要求来创建，要让法治政府建设示范创建真正起作用。为什么要强调务求实效？开展法治政府建设示范创建活动，就是要能够真正推动法治政府建设。法治政府建设是不是真正进步了、人民群众对法治政府建设是不是真正满意等，应当成为评定标准。

 

　　五、用法治营造良好营商环境

 

　　中央全面依法治国委员会第二次会议强调，法治是最好的营商环境。习近平总书记在讲话中强调，改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治。

 

　　（一）内涵

 

　　营商环境主要指是市场主体从事相关的生产经营或商业贸易活动的环境。这种环境既包括自然环境，比如地理位置、基础设施建设状况、产业结构、资源状况等，也包括软环境，即处理商商关系、企业内部关系、政商关系、社会环境。过去，我们较多地强调自然禀赋，但随着中国经济社会发展的需要，人们越来越认识到软环境的重要性。也就是说，一个地方的自然禀赋再好，如果没有稳定的环境，没有良好的政商关系，企业家、创业人士也未必会到这个地方投资。

 

　　（二）意义

 

　　营商环境是一个综合体。为什么中央全面依法治国委员会第二次会议强调，法治是最好的营商环境？原因有以下几个方面。

 

　　第一，有利于提高市场主体的安全感，减少或者降低生产经营或商业贸易活动的风险和不确定性，提供可预期的环境。安全就是可预期。对于一个市场主体，哪些可以从事，哪些不可以从事，实际上通过营商环境就能够真切地感受到，一旦没有可预期，不知道未来投资的前景如何，它就没有安全感，就不一定愿意到这儿来投资。

 

　　第二，有利于提高市场主体的积极性和创新性。中国经济社会发展需要有创新，创新是五大发展理念中非常重要的一个方面。因此，激发市场主体的活力和创造性，是非常重要的。今天，我们越来越认识到法治化的营商环境对经济发展同样重要，法治可以创造经济效益，也可以通过设定可预期的规则减少或者规避风险，此外，法治和发展也有着重要的关联。比如，投资环境透明、公开，政府的决策、行政机关的决策都通过法治方式来解决，如果真是这样，企业家就有了“安心丸”，敢于投入，勇于创新、研发，为这个企业在地方持久地发展作出安排；如果没有稳定的预期，没有透明的环境，企业家可能就不放心，本来打算投资十年的项目，最后可能就投资了五年。

 

　　第三，有利于降低营商成本。降低营商不必要的支出，节省时间成本、人力成本，实际上对企业来说同样是一种收益，也可以减少交易成本。

 

　　（三）我国对完善营商环境的重视

 

　　我国对营商环境一直十分重视。2015年，国务院印发《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》。《十三五规划纲要》对营商环境也提出了明确要求，强调要完善法治化、国际化、便利化的营商环境。

 

　　近些年，我们在完善营商环境上取得了很大成就，包括市场经济快速发展、法治取得重大进展、对外开放程度加大，同时，也面临了一些挑战，比如营商制度建设不健全、政务服务水平有待提高、市场秩序还需要进一步规范，实际上这也是从另一方面对营商环境提出了更高要求。

 

　　（四）营商环境目标

 

　　营商环境目标包括规则健全、统一开放、竞争有序、监管有力、便捷高效五个方面。

 

　　（五）要求

 

　　第一，坚持平等保护。中央全面依法治国委员会第二次会议强调，要把平等保护贯彻到立法、执法、司法、守法等各个环节，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益。2016年11月4日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，对完善产权保护制度依法保护产权提出了五个原则，其中的三个为坚持平等保护、坚持全面保护、坚持标本兼治。坚持平等保护，即健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。坚持全面保护，即保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。坚持标本兼治，即着眼长远，着力当下，抓紧解决产权保护方面存在的突出问题，提高产权保护精准度，加快建立产权保护长效机制，激发各类经济主体的活力和创造力。

 

　　第二，坚持用法治方式推进市场化改革方向。中央全面依法治国委员会第二次会议强调，要用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。党的十八届三中全会提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这样讲并不是说政府就完全放任不管了，政府同样要发挥作用，所以会议强调要用法治来规范政府和市场的边界。市场化改革方向和法治化要内在结合起来，用法治的方式来推动、巩固成果。

 

　　第三，把工作重点放在完善制度环境上。中央全面依法治国委员会第二次会议明确提出，要健全法规制度、标准体系，加强社会信用体系建设，加强普法工作。法治化的营商环境，公正透明的法律政策环境非常重要。

 

　　第四，维护好人民群众生命安全和身体健康。良好的营商环境中很重要的是公平的竞争环境，要通过良好的行政环境保护各方的利益，特别是维护好人民群众生命安全和身体健康。中央全面依法治国委员会第二次会议强调，对食品、药品等领域的重大安全问题，要拿出治本措施，对违法者用重典，用法治维护好人民群众生命安全和身体健康。

 

　　第五，加快推进我国法域外适用的法律体系建设。这是中央全面依法治国委员会第二次会议中的一个重要内容。会议指出，加强涉外法治专业人才培养，积极发展涉外法律服务，强化企业合规意识，保障和服务高水平对外开放。开放，也是新发展理念中非常重要的一个。随着“一带一路”建设的推进，我国与国际社会的经济交往也会越来越多，我们既要走出去也要引进来，在这种情况下，我们也要借助法治的方式解决在对外开放中相应的各种问题，所以人才培养至关重要。同时，随着我国对外交往越来越多，相应的法律服务也要跟得上。再有，要强化企业合规意识，特别是走出去的合规意识。

 

　　最后，我想和大家讲一下落实。第一，各地区各部门要结合实际，压实工作责任，贯彻落实党中央关于全面依法治国的决策部署。第二，中央依法治国委协调小组要发挥好作用，推动本领域法治建设任务落地落实。第三，中央依法治国办要认真履行职责，加强工作任务的协调、督促、检查、推动。也就是说，中央依法治国办要真正让依法治国的工作责任落地落实。

 

　　中央全面依法治国委员会已经对依法治国中的重要问题、重点问题作出了部署，我们今天的核心任务就是要把这些举措任务落实，真正转化为生动的依法治国实践。唯有如此，全面依法治国才能不断取得新进展。