一、国家治理现代化与应急管理

　　2013年11月，党的十八届三中全会在北京召开。全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。应急管理体系与能力现代化是国家治理能力现代化的重要内容之一，深化应急管理改革是实现应急管理体系与能力现代化的重要手段。在2018年党和国家机构改革过程中，先后整合了11个部门的13项职责，组建应急管理部。应急管理部成立后，我国应急管理事业进入了新的发展时代。

　　那么，党的十九届四中全会《决定》中关于应急管理方面的表述有哪些？《决定》在健全公共安全体制机制部分讲了两个方面内容：一是完善和落实安全生产责任和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系；二是构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。这部分主要是对自然灾害和安全生产事故的预防和应对。此外，《决定》对其他两类突发事件也有论述：对国家公共卫生突发事件的应对，是在健全公共安全体制机制和社会治理两个部分进行阐述的；对社会安全事件的预防和应对，也是在健全公共安全体制机制和社会治理两个方面加以阐述的。

　　什么是国家治理？国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。为什么强调在提升国家治理体系和治理能力现代化的过程中，要加强突发事件应急管理？是因为“两个一百年”奋斗目标不是在敲锣打鼓中可以实现的。在实现中华民族伟大复兴目标的进程中，我们会遭遇各种突发事件和各种重大风险的挑战，因此我们要提高突发事件应急管理能力。

　　什么是现代化？现代，英文中的对应词是modern，modern一词有两方面含义：一是作为时间尺度的概念，二是作为价值尺度的概念。作为价值尺度的概念，是指时新的、时髦的。许多专家通过研究指出，文艺复兴时期人文主义者最先使用“现代”一词，将文艺复兴看作是与中世纪对立的时代。还有学者指出，“现代”一词出现在公元5世纪，将刚刚确定地位的基督教同旧的异教的罗马社会区别开来，意味着现在与过去的断裂。按照这样的逻辑推演下去，现代化过程是指从工业社会向现代后工业社会和信息社会转变的过程。

　　人类社会在发展过程中经历了三个重要阶段：第一，农业社会；第二，工业社会；第三，后工业社会，也就是信息社会。农业社会、工业社会和信息社会（或者叫后工业社会）的风险形态是不同的。通常来说，农业社会的风险是简单而确定的。工业社会的风险是低度复杂、低度不确定的。后工业社会或信息社会的风险是高度复杂、高度不确定的。目前，我国正从工业社会向后工业社会迈进，因此今天我们面临的风险和挑战是非常复杂的：既有工业社会低度复杂、低度不确定的风险，也有信息社会高度复杂、高度不确定的风险。这对我国应急管理体制变革提出了非常大的挑战。也就是说，我们不能够拿着工业社会的应急管理方法，去应对后工业社会的风险。在这一总体要求下，我国应急管理体制机制、法律制度安排就要作出相应的调整和变化。

　　除了现代化这一概念，西方学者还有一个概念，就是现代性。现代化描述的是一个过程，而现代性则描述的是现代社会的一个特征。德国著名社会学家乌尔里希·贝克写了一本非常著名的书——《风险社会》。信息社会的风险与工业社会的风险不同，工业社会的风险和农业社会的风险也有较大差异，每当在两个社会转型的过程当中，我们可以看到新旧的价值观念、管理理念、管理模式都在发生激烈碰撞。也就是说，现代化过程往往是一个充满混乱的时期。可以看到，从工业社会向后工业社会转轨的过程中，在工业社会积累的一些经验、管理模式、管理规则不再适用于后工业社会。比如，后工业社会的许多风险是不可计算、不可保险的，具有高度流动性，并且在时间上和空间上都不受外来约束。后工业社会的许多风险是人为的，通常是一种系统性风险，让人们感受到恐惧。因此，贝克指出，如果人们在过去那个时代（工业社会）的主要感受是“我饿”，那么在今天这样一个时代，人们的主要感受就是“我怕”。

　　2018年，我国在党和国家机构改革过程中组建应急管理部，应急管理部也把打大仗、打硬仗作为主要目标，核心目的就是要防范化解复杂性、系统性的重大风险。

　　二、我国应急管理发展的历程

　　我国应急管理开始于什么时候？很多人认为我国应急管理开始于2003年抗击“非典”，我认为这一说法有待于进一步商榷。

　　我国有应急管理这一术语，是在20世纪80年代。1979年美国三里岛核电站发生核泄漏事故，1986年苏联切尔诺贝利核电站发生核泄漏事故，因此，国际原子能机构要求各有核国家加强对核安全工作的监管。在这种背景下，中国也按照国际原子能机构的安排建立了核应急预案，组建了核应急管理体系。由此可见，中国应急管理这一术语确实已经在实践中使用了。但是当时的应急管理具有一定局限性，主要应用在核领域，特指核应急管理。

　　再往前追溯，我国应急管理可以追溯到灾害管理。1949年中华人民共和国成立，党中央、国务院就对灾害管理高度重视。新中国成立初期，我国就组建了中央防疫委员会等。

　　从1949年新中国成立到1978年改革开放，这一期间我国的灾害管理有一个特点，就是由专门部门进行单灾种应对。实际上，这与当时社会形态比较单纯、比较简单有关系。比如，对于大规模洪水等突发事件，就涉及上下游、左右岸、干支流等，在这种情况下，我国会成立中央防汛委员会等高层次议事协调机构，但主要还是靠专业部门单一灾种应对就可以了。

　　1978年，中国扬起了改革开放的风帆，我们面临的风险也越来越不确定。在这种情况下，单一灾种应对的模式已经有些无能为力，为什么？因为风险随着人员、货物以及信息的流动，会跨越非常清晰的政府职责边界。往往一场突发事件、一场灾害就需要多个部门协同应对，在这种情况下，我们需要组建更多的议事协调机构。

　　1978年到2003年，我国成立了多个议事协调机构，每当有重大突发事件发生时，还会临时组建一些指挥部。从总体上来说，虽然这些议事协调机构和指挥部的建立增加了协调应对能力，但基本上没有摆脱单灾种应对模式。

　　直到2003年我国发生“非典”疫情时，我们才开始对过去单灾种应对的模式进行反思。经过反思、推敲、酝酿，我国成立了新的应急管理机构，“应急管理”一词开始走入寻常百姓家，成为尽人皆知的一个热词。新的应急管理机构要体现应急管理理念，对其进行总结，就是要有综合性。综合性的应急管理理念，包括以下几个方面：第一，从应急主体来看，它不仅包括政府，也包括企业、社会组织和公民个人，强调的是政府、企业、社会组织、公民个人形成一种合力，共同应对突发事件及其风险；第二，从应对的对象来讲，它强调的是全风险，也就是说，无论是来自自然的、人为的、技术的，还是生物风险的，都要综合加以考量，统筹加以应对；第三，应急管理并不是指事情发生之后如何应对，而是包括事前、事中、事后等各个阶段，是一个完整的管理链条，是一个闭合的流程。

　　对于这一流程，西方普遍认为它包括四个阶段：减缓、准备、响应、恢复，这也为我国学者所采纳。

　　第一个阶段是减缓，就是指对突发事件的风险进行削减。风险是由两方面因素共同作用的结果，这两方面因素，一个是致灾因子，另一个是脆弱性。用公式来表达就是，风险=致灾因子×脆弱性。因此，如果要进行风险减缓，就要从两个方面下功夫：一是控制或削减致灾因子，二是降低脆弱性。中国古代有一个成语故事，叫曲突徙薪：突是指烟囱，曲突就是让烟囱变成弯的；徙是指迁移，薪是指柴草。这里面有一个故事，一家人宴请宾客，一位好心的邻居看到他们家的烟囱直对着院子里的柴草堆，于是就跟他讲要曲突徙薪，这样才能防范火灾，结果这家的主人没有听取邻居的建议，火星窜出来后发生了火灾。如果从风险减缓的理念来看，曲突和徙薪就是风险减缓的两个重要方面。曲突，是让烟囱变成弯的，就是要控制致灾因子的作用方向，使致灾因子不对柴草堆产生影响；徙薪，是把柴草堆搬走，也就是降低这个家庭的脆弱性。

　　第二个阶段是准备，也就是对可能发生的突发事件做好充分准备。应急准备中，有一项非常重要的工作，叫应急预案。除了应急预案之外，应急准备工作还有应急保障体系，包括应急队伍、应急物资、应急避难场所、应急资金保障、应急法律保障、应急宣传教育等。

　　第三个阶段是响应，就是我们在突发事件即将到来或者已经到来时，采取有效措施，及时对突发事件进行处置，以最大限度减少影响，这一过程叫应急响应。西方把应急管理叫做emergencymanagement，按照字面翻译就是紧急事件管理。紧急事件管理、危机管理、灾害管理，实际上这是同一个现象的不同称谓。比如，欧洲大部分国家喜欢使用“危机管理”一词，美国、英国、澳大利亚、加拿大等国家习惯使用“紧急事件管理”一词，而南亚的一些国家比较喜欢使用“灾害管理”一词。

　　第四个阶段是恢复。当突发事件现场的情势基本得到控制后，就要采取有效手段，让经济社会恢复常态运行的状态。2003年“非典”发生后，我们要建立的应急管理模式具有综合性，体现在三个方面：一是全主体，二是全风险，三是全过程。2018年组建的应急管理部，主要应对的是自然灾害和事故灾难当中的安全生产事故。许多人说，为什么不把社会安全事件、公共卫生事件这两大类突发事件整合进去？我认为，这次应急管理部是按照大部制理念进行改革的，大部制改革体现的一点就是应合尽合。我们想一下，公共卫生突发事件的应对能力，实际上是依托医疗卫生防疫部门开展的，如果我们把卫健委的应急办整合到应急管理部当中，那么这个应急办就会失去基本力量。同样，社会安全事件应对的主责部门是政法委，特别是政法委下属的公安部门，如果把它应对群体性事件的职能剥离到应急管理部，可能也会出现上述问题。

　　下面，我们来看一下中外应急管理比较。

　　首先，从应急管理发展脉络来看。中国的应急管理包括安全生产、灾害管理、社会安全事件应对以及公共卫生突发事件的应对。国外的应急管理发展脉络跟我们不一样。西方国家的安全生产不在应急管理范畴之内，而安全生产已经成为我国应急管理的一个非常重要的内容。这是中外应急管理非常明显的不同。比如，美国的安全生产工作不在其应急管理部门之内。当一个企业发生突发事件，并且外溢到企业围墙之外而产生严重社会影响时，应急管理部门才会予以协助或者进行干预。西方国家还有一个非常重要的应急管理支脉，就是民防。第一次世界大战后，人类社会把高技术应用到战争领域，大规模空袭成为战争双方共同关注的一个焦点，大家都在思考如何进行有效的城市反攻。以英国为代表的西方国家开发出民防体系，也就是如何调动民间力量削减战争影响。国际民防组织有一个非常重要的职责，就是防灾，进行人道主义救援。

　　其次，从应急体制变革来看。西方国家应急管理体制的变革都是被动的变革。美国之所以成立联邦应急管理署，是因为1979年美国三里岛核电站核事故的发生，这是事后人们所进行的一种补救性行为。世界上其他国家应急体制的变革，也会表现出事件驱动的明显特征。比如，韩国“世越”号沉船事件发生后，韩国对应急管理体制也进行了变革，提出要建立控制各类突发事件，确保公共安全的控制闸。我国在突发事件发生后，会对突发事件的教训进行深刻反思，认真总结，再推动体制变迁。可以说，突发事件是我国体制创新的一个非常重要的焦点事件，它为我国体制创新开启了机会之窗。与此同时我们也看到，中国共产党人有着非常强大的理论自觉创新能力。也就是说，我们有着非常强烈的主动求变的愿望。比如，2018年我国成立应急管理部，就是因为我们看到了一系列安全形势变化之后，对突发事件及其风险积极应对而做出的重要选择。

　　三、“中国之治”的制度“密码”与深化应急管理改革

　　党的十九届四中全会系统总结了我国国家制度和国家治理体系具有13个方面的显著优势，这13个方面的显著优势也是“中国之治”的制度“密码”。

　　第一，坚持党的集中统一领导。

　　坚持党的集中统一领导，这对于我们继续完善应急管理体系，进一步创新和推动应急管理变革，具有非常重要的意义。随着人类社会从工业社会迈向后工业社会，我们面对的突发事件及其风险越来越具有高度的复杂性和不确定性，甚至还具有高度的跨界性和新奇性，它挑战着人们在工业社会形成的依靠科层制组织应对突发事件所积累的一些经验。也就是说，旧有的经验在今天遭遇了挑战，我们拿着一张“旧船票”，可能已经登不上今天的时代客船了。实际上，这一问题不仅中国会面临，西方发达国家也会面临。

　　我认为，突发事件及其风险的扩散是没有边界的，它经常会从横向和纵向两个方面去突破科层制组织所设立的职责边界。比如，在应对突发事件时要分类管理，按照突发事件的不同类型确立相应的应急主体，落实主体责任。但是，我们今天面对的复杂的突发事件往往是跨越部门界限的，需要各个部门协同加以应对，这是从横向上来看。从纵向上来看，叫分级负责，我们把自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分成特别重大、重大、较大和一般四个层次，分别确立了不同层级的响应主体。此外，我们用不同颜色去表示不同等级的突发事件，特别重大的用红色表示，重大的用橙色表示，较大的用黄色表示，一般的用蓝色表示。也就是用不同等级和不同颜色来对应不同程度的突发事件。但是我们会发现，一个非常微小的突发事件，可能会在短时间内迅速地放大升级，超越人为设定的层次分级。所以说，今天的突发事件，从横向上讲可能突破分工的界限，从纵向上讲又会突破分级的界限。那么，最理想的方式是什么？就是将突发事件的应对主体以及应对资源，形成一个“横向到边、纵向到底”的组织网络。我们强调坚持党的集中统一领导，我们有9000多万共产党员，我们党的组织是横向到边、纵向到底的，因此当重大突发事件发生时，我们就可以横向打破部门边界、纵向打破分层局限，形成迅速应对突发事件的强大合力。可以看到，只要我们坚持和发扬党组织总揽全局、协调各方的作用，就能够遏制突发事件风险的放大升级和扩散蔓延。

　　西方国家的一些学者也在哀叹，突发事件是一个棘手问题。为什么他们强调是棘手问题？就在于西方的政治体制和我们不一样，行政体制跟我们有较大差异。美国作为联邦制国家，中央是不能主动对各个州以及地方发生的突发事件进行干预的。美国的宪法赋予各个州非常大的权力，因此当突发事件发生时，应对的主责权在各个州，只有当突发事件超过各个州的应对能力时，他们才可以向美国联邦政府提出请求，联邦政府才有可能宣布这个州进入紧急状态，并对其进行救助。在这样非常繁复的过程中，也许应对突发事件的最佳时机已经错过了。我们国家就不一样，在汶川地震发生后，全国人民积极行动起来，解放军和武警部队第一时间向灾区挺进，给人民以力量，给人民以希望。

　　第二，坚持人民当家作主。

　　在面对高度复杂、高度不确定风险时，我们需要有治理理念。重大突发事件发生后，它可能会超越政府的应对能力和应对水平，特别是当前我们面对的许多风险都具有新奇性，可能是“黑天鹅”事件，也可能是“灰犀牛”事件。在这种背景下，以往对突发事件的应急准备可能不能够完全适应这种突发事件的应对需求。应急预案制定的前提是要对未来进行研判，但未来是充满不确定性的，谁也不知道下一秒会发生什么，因此有时我们应对突发事件又可能是基于对既往经验的总结，并在总结经验的前提下制定预案，但是未来发生的突发事件的演进路径、表现形态又可能不同于以往。因此，在发生新奇性突发事件时，政府经常会陷入创新力不足的困境。但是，我们在党的领导下，还有另外一个法宝，就是发动群众、动员群众，走群众路线，因为群众中蕴藏着非常丰富的应对突发事件的经验和智慧。这是我们独有的一个制度优势。在中国，我们的发展为了人民，依靠人民，我们的安全也是为了人民，依靠人民，同样，在突发事件应急管理上也要依靠人民，为了人民，体现以人民为中心的特点。

　　在长期的革命和建设的过程中，我们党形成了群众路线的法宝，并且在遇到急事、难事、大事时，就会广泛地开展社会动员。改革开放后，这种自上而下的政治动员在一些时候也会面临新的问题，遭遇新的挑战。改革开放后，我们的单位制社会发生改变，那么社会动员模式是不是也要发生变化？这是我们需要去思考的问题。未来，我国应急管理应继续重视自上而下的动员，同时也要按照共建、共治、共享的社会治理理念，探讨新的社会动员模式。中国经济社会的发展和公民素质的提升，都使得自下而上进行动员成为可能。在我国，人民当家作主，实现社会动员的自上而下与自下而上相结合，并不是非常困难的事情。

　　第三，坚持全面依法治国。

　　依法治国，必然要实现依法应急和依法治理公共安全事务。经过多年的建设，我国已经形成了以宪法为依据、以《突发事件应对法》为龙头、以各种专项法律法规为补充的应急法律体系。我国在应急管理方面的法律法规都体现出要实现一种平衡：在确保行政紧急权的顺利行使的同时，也要保障公民的基本权利和自由。未来，我国要在继续完善应急法律体系的同时，加强立法前对突发事件演化规律与应急政策的研究，以提高应急法律适度的前瞻性、针对性、可操作性。

　　第四，坚持全国一盘棋。

　　我国社会主义制度可以协调、调动各方资源和力量，集中力量办大事。汶川地震发生后，我国采取对口支援的方式，帮助受灾地区恢复重建，创造了“中国速度”的奇迹，使灾区实现了跨越式发展。这就是我们坚持全国一盘棋，把全国的资源在紧急时刻调动起来，对受灾地区进行支援、支持，提高了资源整合效能。坚持全国一盘棋，是我们应对巨灾的一个非常大的优势。未来，我国应急管理要继续坚持全国一盘棋的思路，进一步厘清中央与地方在防灾减灾救灾、在突发事件风险防范以及在突发事件救援方面的责任，做到上下联动、相互配合、齐心协力，夯实地方应急管理基础。

　　第五，坚持各民族一律平等。

　　我国56个民族共同繁荣发展，像石榴籽一样紧紧抱在一起。由于地理区域方面的原因，我国很多少数民族聚居在西北地区等非常贫困的落后山区，防灾、减灾和救灾能力都比较弱。因此，我国应急方面的法律法规、政策制度都对少数民族地区发生的突发事件做了特殊倾斜。《国家地震应急预案》规定，地震发生在边疆地区、少数民族聚居地区和其他特殊地区，可根据需要适当提高响应级别。未来，我国应急管理政策不仅要在灾害救援、救助等方面向西部地区特别是落后的少数民族地区倾斜，同时也要把扶贫和减灾有机整合起来，在美丽乡村建设中提高少数民族地区的抗灾能力。

　　第六，坚持公有制为主体。

　　坚持公有制为主体，这是我国社会主义基本经济制度的一个根本特点，是我国形成应对巨灾的强大物力和财力保障。作为“共和国长子”的国有企业，每当有巨灾发生时，都率先担负起抗灾救灾的重任。国有企业不仅注重经济效益，而且还注重承担社会责任。未来，我国应急管理应更加注重发挥市场机制作用，调动民营企业广泛参与的积极性，使多种所有制成分形成应急管理的伙伴关系，同时也要利用好保险这根杠杆，为防灾减灾作出重要贡献。

　　第七，坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念。

　　共同的理想信念、价值理念和道德观念是凝聚人心、形成应对重大突发事件共识的思想基础。每当大灾大难来临，我国“一方有难，八方支援”，社会各界踊跃捐款、捐物，志愿者组织积极参与救灾，短时间内就可形成共克时艰、同舟共济、迎难而上的磅礴之力。未来，我们要坚持共同的理想信念和价值观念，推动慈善事业发展，同时也要加强对应急伦理的研究，将中华民族的宝贵精神财富升华为对人类社会的重要贡献。

　　第八，坚持以人民为中心的发展思想。

　　发展为了人民，发展依靠人民。我国应急管理遵循“以人为本、减少危害”的基本原则，着重提升社会公众的安全感。在防灾减灾救灾领域，我国坚持以防为主、防灾抗灾救灾相结合，全面提升综合防灾能力，为人民生命财产安全提供坚实保障；在安全生产领域，我国恪守遏制重特大事故的底线与红线，强调发展决不能以牺牲人的生命为代价；在应急救援方面，我国按照“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的宗旨，组建国家消防救援队伍。未来，我们要更加注重对社会公众的防灾减灾教育，提升社会公众的自救和互救能力。

　　第九，坚持改革创新、与时俱进。

　　突发事件是随着社会形态的变更而不断演化的。应急管理“没有最好、只有更好”，必须坚持改革创新、与时俱进。从国外经验看，应急管理的发展主要由事件驱动。在我国，应急管理改革并不只是突发事件的驱动，也是中国共产党人主动求变、积极应变的结果。在应急管理改革过程中，要坚持改革创新，以求与时俱进。比如，2018年我国组建应急管理部，就是主动求变、积极应变的一个鲜活案例。从此，中国的应急管理事业为之脱胎换骨、换羽重生，这是一个凤凰涅槃、重塑再造的过程。未来，我们应该继续坚持改革创新，做好应急管理改革的后一篇文章，持续推进，久久为功，更多地应用大数据、云计算、人工智能、物联网等新一代信息技术，为我国应急管理事业插上腾飞的翅膀。

　　第十，坚持德才兼备、选贤任能。

　　我国应急管理事业与西方国家的有所不同。受政党政治影响，西方国家的应急管理领导岗位会出现一些变化，这种政党政治变化可能会导致应急管理岗位的变化。我国是共产党长期执政的社会主义国家，我国的应急政策可以长期保持一致性、稳定性和连续性。在应急管理干部的选择上，我国坚持德才兼备、选贤任能，将敢于担当、勇于作为、认真负责的干部安排在应急管理岗位。未来，我国应该进一步加强对应急管理者的理论培训，推动应急管理队伍向专业化、职业化方向发展。

　　第十一，坚持党指挥枪。

　　从世界各国看，武装力量都是应对突发事件的最后一道屏障。中国军队参与重大突发事件处置的机制非常顺畅，因为我们的军队是人民军队，我们党领导下的人民军队和我们的政府都遵循着一个共同的宗旨，就是全心全意为人民服务。哪里有危险，哪里就有人民子弟兵。人民子弟兵不仅是保卫祖国的坚强柱石，也是和平时期建设的中坚力量，更是抢险救灾的主力军和突击队。未来，我们应该继续保持这种优势，建立更加顺畅的军民联防联动机制。

　　第十二，坚持“一国两制”。

　　“一国两制”是我国保持香港、澳门长期繁荣稳定的一项基本国策。祖国好，香港、澳门才能更好。未来，在粤港澳大湾区建设的背景下，我国应急管理应该着力完善三地跨区域应急联动机制建设，提高协同应对突发事件的能力。

　　第十三，坚持独立自主和对外开放相统一。

　　1991年，华东水灾发生后，我国第一次主动向国际社会发出援助申请。改革开放后，随着我国国力越来越强大，我们在应急管理方面也越来越多地向国际社会展示出心态开放的一面，一方面广纳外援，另外一方面积极参与国际救援。2008年汶川特大地震发生后，我国广纳外援，展现了一个大国的成熟与自信。与此同时，我国还派出国际救援队，参与印度洋海啸、巴基斯坦洪灾、海地地震、东日本大地震、非洲埃博拉疫情、莫桑比克热带气旋“伊代”等突发事件的救援，展示了中国负责任大国的形象，充分展现出中国构建人类命运共同体的担当。未来，我们应该更加广泛、更加深入地参与全球灾害治理，让应急管理服务于国家总体外交，特别是要重点建设“一带一路”沿线国家应急管理体系，努力构建海外利益保护和风险预警防范体系。