一、社会保障基本内涵及积极作用

　　社会保障制度的建立和发展是保障民生的最重要支柱。经济发展离不开用市场机制配置社会资源，以此激发人们努力工作的积极性。每一个社会成员在市场经济过程中也许会遇到这样或者那样的困难，这就需要从政府的角度提供一个保障网，保障每一个社会成员都能够安安稳稳地生活，这是社会保障最基本的出发点。

　　社会保障有三个不可分离的要义：第一，社会保障是每一个公民的基本权利；第二，社会保障在一定意义上能够促进社会团结；第三，社会保障为深化改革提供基本保障。什么是社会保障制度的基本内涵？社会保障制度是指国家和社会依据法律规定，通过各种方式，在公民暂时或永久丧失劳动能力以及由于遭遇各种风险生活发生困难时给予物质帮助，保障其基本生活的制度。这里有四个要点：其一，社会保障的责任主体是政府主导、社会参与；其二，社会保障的对象是全体公民；其三，社会保障的水平是保障基本生活；其四，社会保障的方式是以缴费性社会保险为主，免费性社会福利为辅，由国家、单位、个人责任共担。

　　1942年，国际劳工组织对社会保障的定义为：社会通过采取一系列公共措施，以保护其成员免受由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、老年和死亡造成的停薪或收入大幅度减少的经济损失及社会贫困，并对其社会成员提供医疗照顾和对有子女的家庭提供津贴。这里表述的特征有三个：一是社会救助；二是政府主导，公共措施；三是经济援助。

　　从全球发展状况看，全球200多个国家和地区中有大部分建立了社会保障制度。社会保障一般情况下是工业化发展到一定程度的产物，因此发达工业化国家覆盖率一般都接近100%，而发展中国家相对来说覆盖面较小，非洲、南亚的覆盖率只有5%-10%，东南亚和拉美的覆盖率是10%-80%。

　　社会保障的主要发展历程有三个。第一，1873年，德国俾斯麦政府开始了社会保险的先河，其主要观点为“社会保险是消除革命的投资”。为了缓和阶级矛盾，俾斯麦政府提出社会保障的初级设想。第二，1930年后，美国罗斯福新政强调“救济、改革、复兴”。美国社会保障制度是政府干预经济的结果，而并不完全是社会发展的政策和制度。第三，《贝弗里奇报告》中提出了社会保障的基本原则，比如社会保障要有普惠性、统一性，要权利与义务对等，要保障基本生活，要从摇篮到坟墓。

　　社会保障的积极作用包括以下几个方面。第一，保障基本生活，提高国民素质。第二，维护社会稳定，化解社会冲突。第三，稳定消费预期，促进经济发展。社会政策和经济政策是相辅相成的。第四，调节收入分配，促进社会公平。第五，提高生活质量，增进国民福利。从经济发展的最终目标来看，还是要增加人民的福利，让人民过上更加幸福、美好的生活，社会保障在一定程度上可以促进社会发展。

　　二、新时代社会保障体系目标

　　（一）社会保障体系目标

　　1.目标

　　党的十九大报告指出，要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。具体而言，可以从五个方面来看。

　　（1）项目齐全，人人享受社会保障。其一，有劳动能力、有工作、有收入的人，都能参加社会保险并按可承受的比例缴费，在老年、疾病、失业、工伤时能获得适度的社会保险待遇。其二，对于非劳动者、低收入者或者无收入者，通过最低生活保障、养老补贴制度安排，提供基本生活保障；通过城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助等制度安排，提供基本医疗保障。其三，待遇享受群体可以维持基本生活并能得到适当的社会服务。

　　（2）待遇水平适度。从全球发展趋势看，社会保障能够提供适度的保障水平就已经很好了。

　　（3）管理服务能力健全、方便、快捷、周全。社会保障的管理服务机构要健全，能够提供方便、快捷、周全的服务，这是使我国社会保障制度发挥作用的一个重要基础。

　　（4）制度稳定定型，长期可持续发展。社会保障制度在巩固、完善和发展的过程中，依然面临多方面挑战，这一制度要长期可持续，我们在各个方面还要不停地做工作。

　　（5）保障方式多层次，满足人们多样化需求。对于效益更好的企业、收入更高的人群，可以通过多层次发展来满足他们的特殊需要，比如企业的补充养老保险、补充医疗保险等，再比如市场各类商业保险机构提供的各种各样有针对性的商业保险服务，这些都是满足人们更高要求的途径。

　　2.进程

　　从目标的进程来看，大体上是这样一个过程：一是健全制度，对没有制度保障的群体建章立制；二是扩大覆盖面，消除障碍，降低门槛和限制；三是提高保障程度和待遇水平；四是统筹城乡整体设计，分步实施，配套推进，积极而为、量力而行，逐步实现应保尽保。

　　3.发展型社会保障

　　在发展目标上，我还提出了发展型社会保障这一理念。发展型社会保障是更加积极的社会保障的一种潮流，它包括以下几个要点：第一，适应中国发展阶段的需要；第二，广义的社会保障应该把教育、健康、就业援助纳入保障体系；第三，将反应和补偿型的保障方式转向发展型。

　　发展型社会保障有六项原则。第一，从适龄人口的基础教育做起，特别是为贫困家庭的子女提供平等受教育的机会，树立回归社会的信心，防止贫困世代遗传。第二，从进入劳动年龄的青年人（特别是新生代农民工）职业培训入手，提升他们的就业或创业能力，以利于他们积极寻求岗位就业、稳定就业，防止对家庭或社会的过度依赖。第三，树立就业优先，就业是最可靠的基本保障理念，充分扩大就业岗位，鼓励自主创业。防止因保障程度过高、企业负担过重而减少就业岗位。第四，在社会福利制度模式的选择上，应以缴费性的社会保险为主体，以其它福利项目为辅助，形成政府、单位、个人共同承担责任的机制。第五，在社会保险制度设计和运行中，要鼓励单位和个人参加社会保险并连续按时缴费。第六，在医疗保障制度设计和管理运行中，应保持个人分担一定比例的医疗费用，以避免个人忽视自身的保健及疾病预防，防止参保人对医疗卫生资源过度消费和浪费。

　　（二）发展模式

　　1.现收现付社会共济模式

　　以德国社会养老保险制度为代表，全球共有100多个国家实行这种制度，目前依然是最普遍的养老保险模式。主要特征有以下几点：一是雇主与雇员共同缴费，国家免税；二是基金实行现收现付；三是养老金支付为待遇确定型；四是实行公共管理，体现再分配和社会公平。

　　2.储蓄积累模式

　　以新加坡、智利为代表，约有30多个国家实行这种模式，其中大部分国家采取私营管理方式。这种模式的主要特征有：一是建立个人账户，雇主与雇员的缴费全部计入雇员的个人账户；二是养老金支付是缴费确定型；三是个人账户积累基金进行投资运营。

　　我国养老保险和医疗保险在制度设计初期采取的是社会统筹方式和个人账户方式综合的办法。到目前为止，社会统筹和个人账户相结合的方式仍是构成我国养老保险和医疗保险的主流模式。当然，这种方式是希望能够兼顾公平和效率。

　　3.国家保障福利模式

　　丹麦、荷兰、加拿大、冰岛等国家实行国家福利模式。其特点是全民保障，只要是本国的老人，均可以享受养老金待遇。在待遇支付上：有的国家一律等额发放，有的只给达不到最低养老金的老人补偿。保障资金来自国家的一般税收。

　　（三）发展趋势

　　第一，从总体上看，社会保障由单一模式向混合模式演变。第二，从管理层次上看，社会保障由分割管理向统一管理过渡。第三，社会保障由调整政策、消极保障向积极保障转变。第四，在管理层面上，社会保障要分散风险，社会管理与市场化运营要相互结合。

　　三、我国社会保障制度的主要框架

　　新型城乡社会保障体系，主要包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置以及其他项目。在这些大的部分下面，还包括很多具体内容，比如社会保险中又包括养老保险、医疗保险、生育保险、失业保险、工伤保险和长期护理保险。从国际比较看，我国目前的社会保障项目门类比较齐全，不足之处是有些项目虽然设计且在一些经济发达地区实施了，但在大部分经济比较落后的地区要落地发挥作用还有困难。

　　（一）社会保险项目

　　我国现在的社会保险项目包括养老、医疗、工伤、失业、生育保险。城市和农村居民养老保险已经合成一个保险，从分项保险碎片化慢慢走向整齐划一，这是社会保险发展的必然历程。

　　（二）保障范围

　　保障范围，是根据不同的项目、险种确定不同的范围。社会保险保障范围是城乡劳动者和居民。截至2018年末：全国参加城镇职工基本养老保险人数41848万人，参加城乡居民基本养老保险人数52392万人；参加基本医疗保险人数134452万人；参加失业保险人数19643万人；参加工伤保险人数23868万人；参加生育保险人数20435万人。之所以每个险种覆盖范围人数差距较大，不是因为覆盖面没有到位，而是因为特殊险种所应对的群体不同。

　　（三）筹资方式

　　职工基本保险主要是单位缴费、个人缴费和财政补贴。养老保险，从2019年5月1日起，各地要将城镇职工基本养老保险单位缴费比例从原规定的20%降至16%。医疗保险，每个省市因为人口结构不同，单位缴费通常为6%-9%、个人缴费2%。失业保险、工伤保险、生育保险缴费比例都比较低。居民保险以财政出资为主，个人缴费为辅。

　　（四）享受条件

　　在养老保险方面，我们有两方面限定：一是退休年龄，我国现行的法定退休年龄规定始于20世纪50年代，即男职工的退休年龄为60周岁，女职工为50周岁，女干部的退休年龄提高至55周岁；二是缴费年限，缴费年限要达到15年，如果不足15年的个人账户的钱可以退还给个人，但是不能按月享用养老金支付。

　　在医疗保险方面，一是要有参保等待期，二是按照各地的规定来看，退休人员累计参保年限为25年，也就是说医疗保险要参保25年以上才可以在退休以后不再缴费。当然，如果医疗保险参保不到25年，按照城乡居民医疗保险办法，也可以继续缴费享受该待遇。

　　失业保险的享受条件有三点：一是参保一年以上，二是登记失业，三是强调自己正在找工作。

　　工伤保险，属于工伤鉴定范围内的参保人就可以享受工伤保险。对于如果没有参加工伤保险但出现工伤的人，如果经过鉴定是工伤，也可以享受工伤待遇，但所有费用由其雇主支付，不能从工伤保险里面支付费用，这是为了防止雇主逃避责任。

　　（五）待遇水平

　　目前，养老金的目标定位是工资的60%左右。如果认为作为工资的60%的养老金偏低，可以实行补充保险，比如企业年金、职业年金等。医疗保险主要有住院报销和门诊报销。医疗费住院报销：城乡职工75%左右、城镇居民70%左右；门诊报销各地也有所不同，医疗保险有个人账户，一般在门诊看病用个人账户支付，有些地方针对慢病支付份额比较大的进行了门诊统筹，超过一定限额也可以按照一定比例报销。2019年把高血压、糖尿病等慢性病患者的门诊用药纳入医保，给予50%的报销。

　　失业救济的待遇标准根据各地生活水准由各地规定，标准高低不一样。其中，领取期限最长24个月。

　　工伤保险的待遇主要有医疗费、护理费、康复费、伤残津贴、住院伙食补贴、转诊交通费等。要把工伤预防、工伤康复逐渐扩展进来，从更积极的角度看，最好是不出工伤，如果出了工伤要能够尽快得到救治，救治后要能够尽快恢复，以便重返劳动岗位。

　　（六）管理方式

　　从统筹层次来看，职工基本养老保险要实现全国统筹，医疗保险要逐渐实现省级统筹，在省级统筹实践之前，针对异地就医我们已经搭建了全国统一结算平台。在基金平衡上，基本原则是统筹基金实现现收现付，个人账户目标是完全积累。随着养老保险推进的时间越来越长，个人账户的积累额也越来越多，因此将个人账户积累的钱进行投资运营是很重要的事情，对此既要保障安全又要保障一定的回报率，这个工作也在抓紧进行中。在基金管理上要实行收支两条线，防止基金被欺诈、挪用。

　　四、社会保障制度改革趋势

　　（一）社会保障面临的挑战

　　第一，工业化速度加快对社会保障形成前所未有的压力。这个压力产生的原因包括：一是新老问题交错，社会诉求越来越多；二是待遇互相攀比，待遇难以平衡；三是城乡差距、区域差距与制度统一性矛盾会长期存在。

　　第二，老龄化引发基金缺口和制度可持续发展的危机。基金缺口和财务危机显现，这是全球各国都面临的挑战。

　　第三，城镇化带来的影响。我国每年有大量新增农民工，城市也有大量新进入劳动年龄人口，这些对就业岗位的需求都很大。我们鼓励个人创业，而个人创业过程中又出现了一些新业态，比如说自由职业者，这些都对社会保障管理方式提出新的要求。此外，大量农村劳动力到城市里来了以后，农村空壳化、老龄化更为严重，农村老年人的医疗保障问题以及其老年服务问题也面临挑战，并且这一问题可能比城市的更加尖锐。

　　第四，市场化、就业方式多样化对公共服务能力提出新要求。当然，我们在技术手段、管理服务水平上也在不停地更新，尽可能方便公民的参保需求，但是这种需求和服务方式的改变之间还有不匹配的地方。

　　第五，全球化对社会保障的影响。资本的流动、对人员的管理与社会政策之间也有一些问题，这也是面临的一种挑战。

　　（二）社会保障制度的改革趋势

　　社会保障制度改革趋势要坚持以下几个方面原则。第一，坚持公平与效率相结合，以公平为首要原则。第二，基本保险与补充保险相结合，以基本保险为重点，其他补充保险要充分发挥市场职能。第三，现实与长远相结合，以现实为发展基础。我们制度的运行和解决问题的重点还是要以现实发展为基础。第四，政府与社会相结合，以政府为主导。

　　从整体思路来看，先建立制度，解决制度从“无”到“有”，实现制度全覆盖；扩大参保，使覆盖人群由“少”到“多”；完善机制和体制，加大财政投入，解决待遇从“低”到“高”。在管理上，要从扩面逐渐转向提升质量。整体思路应该是这样一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就，不能不尽力而为，但是也要量力而行。社会保障发展还要坚持公平性、流动性、可持续性。这是今后社会保障制度改革发展的趋势。