十九届四中全会围绕如何推进坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这个时代命题，部署了重大任务和替代。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的快速发展几个重大问题的决定》（以下简称《决定》）对“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”做出系统部署，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对加强生态文明建设的高度关注，为进一步完善生态文明制度体系提供一个基本遵循。

　　生态文明制度建设是中国特色社会主义制度的重要部分

　　（一）生态文明建设在“五位一体”总体布局中日益稳固

　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，首次把美丽中国作为生态文明建设的宏伟目标。以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设与体制2018年5月，全国生态环境保护大会在改革，始终把生态文明建设放在治国理政的突出位置，生态文明体制改革全面深化，从而生态环境保护发生了历史性，转折性，多样性变化。北京临近，正式确立了“习近平生态文明思想”。习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是对党的十八大以来习近平总书记围绕生态文明建设提出的一系列新理念，新思想，新战略的高度概述和科学总结，是新时代生态文明建设的根本依据和行动指南，也是马克思主义关于人与自然关系理论发展的最新成果。十九届四中全会《决定》从生态环境保护制度，资源高效利用制度，生态保护和修复制度，生态环境保护责任制度四个方面对生态文明制度体系进行了解释释，进一步取代了生态文明制度体系在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的重要依据，，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对生态文明建设的高度突出和战略谋划。加强生态文明制度体系建设以习近平同志为核心的党中央一以贯之的要求。通过“十三五”期间生态文明体制改革的全面推进，生态文明制度体系建设已进入“攻坚期”。

　　（二）生态文明制度体系的框架日益明晰和完善

　　2015年9月，中共中央，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》扩展了覆盖方面制度的生态文明制度体系框架。生态文明建设制度体系中，环境治理体系是重要的组成部分。在《生态文明体制改革总体方案》提出的“建立健全环境治理体系”包含完善的排污许可制度；建立污染区域联动机制；建立农村环境治理体制2017年11月，党的十九大报告进一步提出了“制定政府为替代，企业为主体，社会组织和2018年6月，中共中央，国务院印发的《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战》提出“改革完善生态”。环境治理结构”，包括完善的生态环境监管体系；健全的生态环境保护经济政策体系；健全的生态环境保护法治体系；强化的生态环境保护能力保障体系；建立生态环境保护社会行动体系。排污许可制度是一项系统工程，涉及相关法律法规调整，环境监管体系重塑，监管流程再造以及环境保护主管部门内部环境监管权力的重新配置，是监管体系改革的核心内容。污染区域联动机制和陆海统筹是迫切需要解决的体制机制问题。

　　（三）生态文明制度体系建设，是现代国家治理体系建设的重要内容

　　从理论和全球实践来看，在现代国家制度体系中，现代国家制度仍然位于中心之上。从现代国家的国家层次的角度看，监管是现代国家的基本制度，监管制度是现代国家的基本制度安排，从过去的100年的工业化，现代化的历程，见证了国家监管的兴起和变迁。20世纪70年代以来，大部分发达的市场经济国家放松了经济性监管，同时加强了包括环境监管内部的社会性监管。20世纪70年代以来，大部分发达的市场经济国家放松了经济性监管。从20世纪80年代以来，政府已经不断调整经济体制改革，政府机构不断调整，政府机构经历了一段历史悠久的历史，主要发达工业化国家强化了环境保护责任，加快了政府环境监管体系的制度建设和能力建设。过多次改革。层级的环境保护专门管理机构在过去40年也不断变化，从早期政府部委内设司局，到成立国务院直属局，总局，到成立国务院组成部门的环境保护部，2 0 1 8年组建生态环境部。在这些多次机构改革中，政府的目标定位，政府规模，组织架构，行政程序，问责机制不断调整变化，但又，重组行政管理体制仍然切实可行的法治，优化组织结构，特别是，包括环境监管内部的社会性监管在依法，透明，专业，可问责地法规监管方面还存在很多问题，与现代意义上的监管机构还有相当大的差异。无论是从推动逐步转变政府绩效，实施依法行政的国家制度建设的角度，还是从保护环境，实现绿色发展的角度，改革环境监管体系，强化政府有效监管措施，是推动政府重点转变的具体体现。常规自党的八大以来进入了全面制度建设阶段，加快环境监管体制改革，是重塑国家权力，保障公民权利的重要组成部分，也是建设法治政府，建设现代国家制度的重要内容。从本质上讲，建立和完善包括环境监管体系内部的生态文明制度体系，是逐步推进国家治理体系，提高国家治理能力的重要内容。

　　生态文明制度建设取得积极进展

　　（一）生态文明建设目标责任体系及问责机制逐步成型

　　从20世纪80年代以来，逐步进行探索出一套独具特色的环境保护目标责任制，成为有效推进环保工作的重要执行机制。党的十八大以来，涵盖了各个方面的生态文明建设目标责任体系和问责机制的框架基本形成。第一，以补充尺度，环境质量改善等具体指标为指导的目标考核，包括“五年规划”中资源环境类约束性指标以及相关部门的专项考核。第二，以调整地方政府绩效考核为导向的综合性生态文明目标评价体系，以《生态文明建设目标评价考核办法》为代表。第三，以生态文明建设中引导性的，试点性的考评体系，包括生态环境，自然资源，发改，水利等部门的“生态文明建设试点示范”项目。第四，侧重于厘清生态文明建设领域相关部门常态化分工责任的制度安排，包括减少政府生态环境保护工作责任规定等。第五，建立在目标责任体基础上的问责机制，包括中央生态环境保护督察制度，党政领导干部生态环境损害责任追究制度，领导干部自然资源资产离任审计制度等。在生态文明建设目标责任体系及问责机制的推动下，长期以来累积的环境污染问题正逐步解决，“环境违法是常态”的局面开始扭转。

　　（二）环境治理体系不断完善发展

　　在初步上，省以下环保机构垂直管理改革，流域机构，跨域环保机构建设，环境质量监测事权上收货积极推进。在横向上，2018年新一轮机构改革中组建的生态环境部的规模进一步发展。

　　环境控制工具进一步完善，性能稳步提高。通过控制排放排放许可制度，环境保护行政执法与刑事司法衔接，“双随机，一公开”等制度的逐步推进，环境监管执法的规范化水平进一步提升。2015年至2018年，全国五类案件（按日计罚，查封扣押，限产停产，移送行政拘留，涉嫌犯罪）数量大幅度提高。

　　环境信息支撑能力显着增强，环境信息的公信力显着增强。通过环境监测事权上收等改革转变，中央政府获取地方环境信息的能力显着增强。政府环境信息的公信力得到了提升。公众对政府环境信息的认可度明显改善。

　　环境保护公众参与制度进一步完善。2014年4月修订通过的《环境保护法》明确规定了关于“信息公开和公众参与”的相关条款，首次对环境公益诉讼的主体资格做出了明确规定。环境保护部相继出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》《环境信息公开办法（试行）》《环境保护公众参与办法》等部门规章，对公众参与的主体，程序，方式等都有一套程序化的制度安排。

　　（三）资源高效利用制度进一步完善

　　自然资源资产所有权制度改革积极推进。内部自然资源统一确权登记试点工作积极推进，省级自然资源统一确权登记制度试点进入评估验收阶段，资源权属不断夯实。同时，不动产统一登记制度全面实施，不动产登记机构，登记簿册，登记依据和信息平台“四统一”基本实现。中央和地方层面，与自然资源资产管理相适应的管理体制逐步完善。

　　资源有偿使用和生态补偿制度持续推进。自然资源及其产品价格形成机制逐步完善，自然交换价格监管不断加强。招拍挂”出让比例不断提高，工业用地供应方式持续完善，国内农用地有偿使用制度不断完善。海域岛屿有偿使用制度不断完善。矿产资源国家权益金制度开始实施，资源税从价计征工作稳步推进，并逐步扩展到生态空间占用。生态补偿覆盖范围逐步扩大，农，林，草，水，湿等生态系统生态补偿机制继续完善。同时，市场化生态补偿机制积极探索。

　　资源消耗由强度“单控”扩展到强度和强度“双控”。天然林，草原，湿地，沙化土地封禁保护制度初步建立。矿产，海洋资源开发利用及资源循环利用制度继续健全，节水制度不断改革完善。

　　（四）生态保护和修复制度逐步完善

　　从政策体系上，逐步先后出台了《湿地保护修复制度方案》《天然林保护修复制度方案》《长江保护修复攻坚战行动计划》等方案及以上计划。同时同时，生态修复资金力度逐步加强。修复的关系规范了方向。

　　生态文明制度建设进入攻坚期

　　（一）自然生态环境保护已发生转折性变化，生态文明制度建设的必然进一步突显

　　从1 9 7 3年开始第一次全国环保大会开始，逐步进行的环保工作开始起步。趋势。从“十一五”“十二五”开始，由于主要排放排放量迅速增加的状态势得到阻止制，主要排放逐步达达峰，或进入“平台期”。如果遵循“环境库兹涅茨曲线”的分析框架，对比总体环境改善的历程，通常已经跨越了“环境拐点”，环境质量总体上进入稳定中向好的阶段。大约2010年至2020年相当于欧美国家20世纪7 0年代的“环境十年”。尽管仅因排放物排放而从总体上已跨越跨越，但由于其远超环境容量，因此，需要在大幅度削减后才能实现环境质量的根本性改善，这需要一个长期过程，也意味着近中期环境污染程度仍十分严峻和复杂。从当前到2035年左右，主在“后拐点”阶段，考虑到其所处的工业化城镇化进程，能源结构等因素，在大幅削减的过程中，环境监管是这对中长期环境监管的严格程度，有效以及科学的，差异化的环境政策提出了更高的要求。科学合理有效的资源环境政策是生态文明制度体系建设的内在要求。

　　（二）平衡经济增长和环境保护是一个长期问题，生态文明制度体系是替代发展的重要制度基础

　　以2 0 1 5年为新的《环境保护法》和中央环保督察制度的实施标志，“十三五”期间经济增长和环境保护进入“再平衡”的新阶段，也是迈向绿色发展的其二，转换系统性环境监管失灵状况的改善，环境守法水平逐步提高，企业环境治理的成本将全面内化。“十四五”期间，经济增长和环境保护“再平衡”的过程仍将持续。在“三阶段重叠”的背景下，环境保护和。党的十九个大提议，“中国经济已由高速增长阶段转向转型发展阶段，正处在转变发展方式，优化经济结构，转换增长动力的攻关期，建设现代化”。经济体系是跨越关口的迫切要求和之上发展的战略目标。”绿色发展是细分发展的重要维度，而生态文明制度体系是绿色发展的制度基础。在推进生态文明制度体系建设过程中，要处理好短期纠错与长期制度建设的关系，提高环境政策的科学化，法治化水平。

　　稳步推进生态文明制度建设

　　（一）优化生态文明体制改革决策，实施机制，进一步厘清改革方法论，增强改革系统性，集成性

　　优化生态文明体制改革决策机制，梳理现有的改革方案，平衡好改革方案数量和改革质量的关系，适度压缩后续生态文明领域改革方案数量。健全改革方案的第三方评估机制，增强第三方评估的独立性，公正性，约束性，及时主题总结改革经验，建立改革“容错”“纠错”机制。畅通意见诉求渠道，吸收吸收各部门，各地区以及相关参与主体对改革方案的意见，健全在客观评价试点经验的基础上，及时对改革方案和推广的工作安排进行必要的调整。加强生态文明领域方案制定的前期研究和充分论证，进一步发挥智库专家在优化方案目标设定，工具选择等方面的作用。进一步厘清改革方法论，坚持问题导向，找准“真问题”，增强改革系统性，集成性，推动重点和关键改革落地有效。进一步明确生态文明体制改革优先，统筹推进责任体系和问责机制，机构改革，政策工具三个方面的改革。

　　（二）进一步完善责任体系和问责机制，提高环境监管体系的可问责性

　　通过修订相关法律法规进一步明确生态文明建设各主体责任，进一步推动政府通过权责清单等方式建立分工明确，责任权明确的环境监管和环境保护工作体系，改善环境监管体系的可问责性。进一步完善的政府绩效评估考核制度，明晰对政策绩效，监管绩效的评估考核。通过法律法规补充规范环境监管机构的自由裁量权，细化环境监管机构“尽职免责”的相关规定。监管机构过度严格的监督监督制度，形成路径依赖。激励和引导环境监管机构按照法定，规则公正，过程透明，运行专业，决策独立，行为可问责等现代监管的基本原则，依法实施监管，政府鼓励公众或其他政府部门依法对监管机构实施严格的问责。谨慎增加生态文明建设领域约束性考核指标，统筹优化生态文明领域的考评工作。的通知》要求，统筹规范生态文明建设领域内容相近的考评工作，减少“运动式”考评，督查，检查等工作。充分考虑生态文明建设目标的科学性，可达性，并与环境政策评估制度进行有效衔接。要进一步细化落实《禁止环保“一刀切”工作意见》，引导地方政府和环境监管机构树立立法意识，严格依法监管，专业监管，透明执法，既要遵守环境监管中的完善的《中央生态环境保护督察工作规定》，进一步规范与完善环保督导问责程序，推动督导制度法治化，规范化，程序化。规范问责启动，调查与核实程序，处理决定程序，信息公开程序。在督察问责过程中要综合考虑“因果关系”“尽职免责”等因素。建立和完善问责过程中相关责任人的替代制度。

　　（三）抓住关键改革突破，优化资源环境政策体系

　　在重大资源环境政策实施的事前，事中，事后重新约会制度化的政策评估机制。以法律，法规的形式对环境政策的评估程序，评估机构，评估人员做出具体要求，并采用评估结果作为环境切实可行的整体措施包括环境影响评价，环境税，体积控制，排污权交易等监管工具调整。扩大环境税的范围，鼓励重点地区和重点行业提高环境保护税的标准。理性看待排污权交易，碳排放权交易，节能量交易等市场化政策工具在政策体系中的作用。资源环境领域的政策创新要充分考虑制度条件和技术条件。

　　（四）进一步厘清生态文明建设领域机构定位，统筹推进机构改革

　　在生态环保领域相关部门调整的同时，进一步建立制度化，程序化的跨部门协调机制。以优化监管程序和工具，信息共享为抓手，，推动部门内部形成合力。统筹考虑到环保机构省以下垂吊，生态环保督察制度与区域流域机构改革的关系。在组建跨流域的环境监管机构时，应统筹考虑与水利部门所属流域机构进行有效合作。以建立涉水机构多部门工作机制，涉新建立的区域，流域机构应把协调作为重点，而不是直接解决一般性的各区域环境守法问题，其环境执法权限和属地环境执法应有序衔接在组建环境保护综合执法队伍时，应平衡好“专业性”与“综合性”之间的关系。在国家公园等保护地管理体制改革中，因地制宜，分类推进各类保护区执法体制改革。

　　（五）完善生态文明体制改革的支撑配套条件

　　以解决突出问题为导向，加快生态文明体系改革的理论研究，重点加强在自然资源资产所有权，自然资源资产管理，自然资源资产负债表，资源环境承载能力监测机制，生态产品价值实现，市场化的生态补偿，生态环境损害赔偿，生态环境治理体系等方面的理论研究。改革生态环境领域基础数据收集的机制机制，加强跨部门协作，推动环境信息共享，为科学方法，改革方案实施提供数据支撑。

　　作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所