大家好，今天非常高兴也非常荣幸向大家汇报一个专题——提高领导干部法治思维能力。我叫郭玮，是中共北京市通州区委党校的一名教师。今年，为了迎接北京市委党校精品课评比，我校在前期进行了比赛，我取得了第一名的成绩，今天有幸能在这里代表通州区委党校向大家汇报我的学习心得。

　　提高领导干部法治思维能力，为什么选这个题？让我们从两个案例说起。第一个案例，交警执法导致孕妇和胎儿死亡。一位孕妇马上要生产了，情急之下找了一辆车，司机开着车飞快地驶向医院，因为超速被交警拦下，结果一查发现司机居然没有驾照，无证驾驶，严重违反《道路交通安全法》。在座的各位试想一下，如果您是这位交警，此情此景下，您将做如何处理？是放行还是不放行？我们来看这位交警是如何处理的：交警甲，坚持严格执法不放行。交警说了：你本来就超速，关键是还没有驾照，我怎么能让你开着车继续把孕妇送到医院去？这也没有安全保障。司机和孕妇说：您得特殊情况特殊对待，交警同志，在这种情况下，我们还是先去医院。双方一来二去争执不下，耽误了就医时间，最后导致了孕妇和胎儿双双死亡的悲惨结果。

　　此案例一经中央电视台报道播出以后，绝大多数的人谴责交警的行为，认为这位交警太不通情理了，于情于理都不该拦下前往医院的孕妇和司机；也有人支持交警的做法，认为交警严格执法是职责所在，交警做的是对的还是错的？他的执法行为到底是否符合法律的规定？我们暂且不谈，来看下一个案例。同样的情形，交警乙也遇到了。一位孕妇马上要生产了，情急之下找了一辆车。司机飞快驶向医院，同样因为超速被交警拦下，一查也没有驾照。交警乙又如何处理？交警乙果断迅速决策，亲自开着车把孕妇送到医院，孩子平安降生，再回头处理这位无证驾驶者。

　　我们来对比分析一下这两个案例，相同的紧急情况，不同的处理方式，导致了截然不同的结果，而这两种不同的处理方式、两种不同的行为模式背后，实则是两种迥异的思维模式，因为思维方式是前提、是根本。案例一当中的交警执法，他体现的就是一种非法治思维，为什么这么说？因为交警作为手中握有公权力的执法人员，在执法的时候对相关的法律知识不了解，这就是缺乏法治思维的表现。本案当中悲剧的发生，恰恰是因为交警对于紧急避险这一法律制度缺乏了解。紧急避嫌制度在我们国家的《刑法》和《民法》当中都有相关的规定，它的含义是当两种权益都需要法律来保护的时候，当法律所保护的两种权益发生冲突的时候，为了保全大的利益，可以牺牲小的利益。我们说本案当中，交警执法是为了维护道路交通的秩序和安全，而孕妇生产是孕妇和胎儿两个人的生命权。在生命权面前，显然其他一切权益都是较小的，是可以暂时牺牲的利益。

　　交警甲如果了解到了这一制度，就完全可以有多种选择，比如可以选择叫一辆出租车送孕妇去医院，也可以像交警乙一样亲自驾车去医院，然而他选择了机械的盲目执法，最后导致了他自己也不曾想到的、自己也不愿意看到的悲剧的发生。案例二当中的交警执法，所体现出来的正是一种法治思维。如果有人说案例二中的交警是擅离职守，在这种紧急的情况下，交警完全可以以紧急避险制度作为抗辩的理由，是可以不被问责的。法治思维正是法治国家的公制人员，尤其是领导干部不可或缺的思维方式。

　　法治思维首次出现在官方文件里，是2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》，里面有这样一段话：切实提高运用法治思维和法律手段，解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。紧接着，党的十八大报告提出明确要求，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定能力，这也是法治思维第一次进入到党的文件。2012年12月4日，刚刚履新20天的习近平总书记出席在首都各界纪念现行宪法公布实行30周年大会上发表重要讲话，明确强调指出，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革，推动发展，化解矛盾，维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作，这实际上把法治思维推广到更广阔的管理领域。

　　后来，在中央政治局第四次集体学习、2014年的中央政法工作会议、庆祝澳门回归祖国15周年庆典等一系列重要会议和重大场合，习近平总书记都谈到了法治思维，并且明确强调指出要提高领导干部法治思维能力，党的十八届三中全会、四中全会、五中全会也都明确强调要提高领导干部法治思维能力。党的十九大报告明确指出，增强党的政治领导本领，坚持战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维。可见，法治思维至关重要。那么由此可以看出，法治思维是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央十分重视、反复强调的一个重要命题。

　　那么，我们对此就要进行思考、分析，党中央、总书记为什么要如此强调领导干部的法治思维？领导干部法治思维的内涵到底是什么？领导干部法治思维形成的重点与难点到底又在哪里？对此，我们又应该做些什么？今天就让我们带着这样的疑问和思考走进今天的话题。本讲主要是分为三个部分：第一个是探讨领导干部需要法治思维的必要性，也就是必要性分析。第二是领导干部法治思维的内涵，以及形成难点，就是内涵与难点。第三点就是有针对性的提出对策与建议。

　　一、提高领导干部法治思维能力的必要性

　　探讨培养法治思维的必要性，实际上也是探讨要实行法治的必要性，因为法治思维是基于对法治的认识而形成的一种思维方式。不管是谁，如果没有对法治的了解，没有对法治必要性的认识，没有从心底里流淌出来的那份对于法律的信仰与敬畏，是绝对不可能树立起法治思维的。所以，正是从这个意义上来说，我们探讨培养法治思维的必要性，也是在探讨实行法治的必要性。

　　下面就让我们来看一下必要性分析，我们将从两种角度对必要性进行分析：一是国际国内两种视野；二是历史和理论两种维度。首先就从国际国内两种视野来看。在国际上，当今这个时代，可以说是法治获得普遍化认同的时代，普遍到什么程度？普遍到获得全球化认同的时代。从整个国际社会来看，中国顺应这种国际形势，正处在全面推进依法治国的新时代，首先从国际视角来看，人类文明发展到今天，当今世界国与国之间的竞争，主要是制度之间的竞争与较量。法治作为一种规则自治，体现的就是制度文明。

　　纵观世界各国的发展，我们也会发现，凡是经济发达、综合国力比较强的国家，往往也是法治现代化程度比较高、法旨昌明的国家。相反，凡是经济发展相对落后，综合国力相对薄弱的国家，也是法治化程度比较低的国家。由此可以看出，法治在一个国家的经济社会发展当中所发挥的巨大作用，对于维护这个国家的稳定秩序它所发挥的巨大作用。正因为如此，当今世界，包括中国在内的世界各国，已经充分认识到了法治在当今时代是最好的治理方式。这里有一个数据，在当今世界195个国家的现行宪法中，法治入宪的有139个，已经超过了70%，我们国家是在1999年修改宪法的时候加入了依法治国建设社会主义法治国家，标志着我们国家法治入宪。正如习近平总书记所说，人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理，要善于运用法治思维和法治方式进行治理。这就是我们放眼全球，从国际视野的角度来看法治在当今时代所处的地位和所发挥的巨大作用。

　　接下来，把视线再拉回到国内。当今的中国正处在一个全面推进依法治国的新时代，改革开放以来的依法治国路线反映了我们党在探索社会主义法治道路上的重要时间结点、重大标志性事件，以1978年十一届三中全会的召开、16字法治方针的提出为起点，也就是大家非常熟悉的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。再后来，1997年党的十五大将依法治国确立为基本方略；党的十六大将依法治国基本方略得到全面落实，列入全面建设小康社会的重要目标；党的十七大提出加快建设社会主义法治国家；党的十八大提出全面推进依法治国，将法治上升为治国理政的基本方式。尤其值得一提的是，2014年党的十八届四中全会的召开，将依法治国定为会议的主题，这是我们党历史上第一次以中央全会的形式专门讨论全面依法治国的若干重大问题。在这次会议上，全面推进依法治国的指导思想、目标道路、原则体系等一系列重大问题都得到了确立，这是我们党对于全面依法治国做出的重要战略部署和顶层设计，也是向国际社会释放了一个中国要全面推进依法治国的重要信号。

　　为了加强党对全面依法治国的领导，党中央成立了全面依法治国领导小组，后升格为委员会。2019年8月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上，提出全面依法治国的十个根本遵循，其中就谈到坚持抓住领导干部这个关键少数。全面推进依法治国，就必然要求领导干部作为关键少数要树立起法治思维。以上就是我们从国际国内两种视野，对实行法治必要性的分析。接下来就让我们从历史和理论两种维度进一步探讨。

　　我们先从历史中去寻找我国法旨的历史根基与发展。“流之长者，其源也远”，党中央提出依法治国，绝不是一夜之间的突发奇想，一定有深厚的历史渊源。翻开中华文明五千多年的厚重历史，我们从历史中去探寻法治的基因。我们说，中国有悠久的法律传统，但是古老的中华文明并未孕育出现代法治基因，为什么这么说？我们是有历史依据的。据《左传》记载，夏有乱政，而作《禹刑》，《禹刑》是夏朝法律的总称，是我国现有文字记载的最古老的法，产生在大约距今3500年左右，与世界上最早的成文法典《汉谟拉比法典》相差也不过几百年。在这一个时代所产生的《禹刑》，是比资本主义两大法系——大陆法系和英美法系要早了1500多年，所以从年代上来说，我们有法、法律的传统，年代非常久远。

　　再从影响上看。中华法系是世界五大法系之一，《唐律》就是中华法系的最高代表。《唐律》对于世界的影响就是把理法结合的治国之道传播到了全世界，如最明显的我们近邻日本的《大宝律令》，就是唐律的翻版，可见它的影响之大。由此可见，我们有着悠久的法律传统，而且影响很大。

　　但是为什么说古老的中华文明并未孕育出现代法治的基因？因为封建社会、传统社会是人治社会，强调君主的权力至上、权大于法，法律仅仅是维护君权和统治老百姓的一个工具。现代的法治基因是什么？现代法治的核心恰恰是要强调限制住公权力，而保障公民个人的私权利。所以我们看传统社会，它的对于权利和法律之间的这种关系、认识，恰好与现代法治的基因是相违背的，正是从这个角度上来说，古老的中华文明并未孕育出现代法治基因。

　　近代以来，许多仁人志士在追寻法治的道路上进行了艰辛的探索，比较典型的如清末的沈家本修律，但也随着清王朝的覆灭无疾而终；孙中山领导制定的《中华民国临时约法》，也在北洋军阀的连年混战中形同具文。近代的屈辱史一再告诫我们，当广大人民还只是当权者统治的对象，当外国的军队可以在中国的土地上肆意横行的时候，法治于广大人民而言只是“镜中花、水中月”不可企及。新中国成立，中国人民从此站了起来，才在中国共产党的领导下开始了探索社会主义法治的道路。

　　新中国的成立，为社会主义法治奠定了根本的政治基础和社会基础，接下来就让我们看一下新中国法治道路的探索与实践。我们可以把它分为五个阶段：

　　第一个阶段是从1949年至1956年，我们称之为奠基与初创阶段。在这个阶段，我们是非常重视法治的。新中国刚刚成立，百废待兴，法治建设也是如此。这个阶段有两个重大事件：第一个是1954年宪法的颁布，54年宪法是毛泽东同志亲自领导制定的，也得到了我们整个社会的高度参与，是新中国第一部社会主义性质的宪法，是人民的宪法，也是我们今天宪法、法律的源头。第二个时间就是1956年，八大召开。董必武先生代表党中央作了一个精彩的发言，把亚里士多德关于法治的论述概括为有法可依、有法必依，这就是我们当时的法治方针。所以，有法可依、有法必依并不是党的十一届三中全会最早提出来的，最早是由董老在中共八大上就已经明确提了出来。董老是我们党的创始人，党的领袖，也是党内的法学家，这八个字就体现了当时中央的法治方针。

　　第二个阶段，我们把它称作为徘徊与破坏，是从1957年到1977年。这个阶段的特点就是前十年在要不要法律上进行徘徊，后十年法律就被破坏。我们先来说徘徊，徘徊从1957年开始，到文革之前，这个时候主要是法律虚无主义。什么是法律虚无主义？就是法律它有，但是又不在治国当中发挥作用。那么到了文化大革命，法律就遭到了破坏，给整个国家和民族带来了深重的灾难。

　　第三个阶段，从1978年到1997年，我们把它叫恢复与重构，以1978年党的十一届三中全会16字法制方针的提出为起点。大家需要注意的是，这个地方的法制指的是制度的制。我们说这个阶段可以把它叫法制发展的突飞猛进阶段，一个标志性事件就是1979年第五届全国人大二次会议在一天之内就通过了包括《刑法》《刑事诉讼法》在内的七部法律，也就是我们常说的“一日七法”，这个在世界立法史上也是罕见的。

　　我们为什么把这个阶段划到1997年？因为1997年是我们党对于法制认识的一个转折点，为什么这么说？1997年3月份开人大会议，总理做政府工作报告，提到了依法治国，建设社会主义法制国家，9月份党的十五大召开，总书记做政治报告，同样还是这句话，依法治国，建设社会主义法治国家，但是改了一个字，从法制，制度的制，变成了法治，治理的治。“制”强调的是有法可依、有法必依，主要是改变以往那种无法可依的状态。“治”强调不仅要有法，而且这个法还必须是良法，体现公平正义、保障人权的良法；不仅要有良法，而且法律还必须要处于至高无上的地位，也就是说要有良法、善治。这一字之差，就体现了我们党对于法治的认识，我们党执政理念和执政方式的转变与飞跃。

　　第四个阶段，1997年到2012年，我们叫探索与形成阶段。这个阶段有一个重大事件，就是在2011年的时候，时任全国人大常委会委员长吴邦国同志，宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，我们形成了以宪法为统帅、以七个部门法为主要内容的中国特色社会主义法律体系，所以我们叫探索和形成时期。

　　第五个阶段，2012年至今，即是全面推进依法治国的新时代。党的十八大明确提出新的16字法治方针：科学立法，严格执法，公正司法，全民守法。立法、执法、司法、守法，涵盖了法律实施的整个环节，区别于过去的16字法制方针。同时，党的十八大报告提出全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式。2017年，党的十九大召开。党的十九大报告明确指出，坚持全面依法治国，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。把依法治国作为坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，这是我们党总结我们国家社会主义建设实践所得出的重大结论，这个结论也是以习近平同志为核心的党中央对于社会主义理论和实践的重大贡献。

　　历史是最好的老师，无论是数千年中华文明的演进，还是中国共产党人带领中国人民探索法治道路的艰辛与坎坷，都一再诠释着“法令行则国治，法令迟则国乱”的深刻道理。正如习近平总书记这一段语重心长的话：法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。什么时候重视法治、法治昌明，什么时候就国泰民安。什么时候忽视法治、法治松驰，什么时候就国乱民怨。

　　以上就是我们从历史的角度去进行梳理为什么要实行法治。接下来，就让我们从理论上去寻找例行法治的依据，那么我们看下面一个问题，全面例行法治的理论依据。首先和大家探讨一个问题，大家认为现代法治的核心价值在哪儿？其实在前面也有谈到过，现代法治的核心价值就是违反公权力、保障私权利。我们都知道公权力来源于私权利，而在实践中，私权利又往往总容易受到公权力的侵害。为什么私权利最容易受到公权力的侵犯？因为公权力是由人来执掌的，而人的本性是自私的。老祖宗告诉我们，人之初性本善，但科学研究发现，人具有自私的本性，这是我们说的第一个理论要点，人的自利本性，决定了我们要实行法治。

　　被誉为达尔文之后最伟大的生物进化学家，理查德·道金斯，在他的著作《自私的基因》里头谈到，成功的基因就在于它的自私性，而基因的自私性又会导致个体行为的自私性。正因为这样，我们才要对手中拥有公权力的人行使权力加以限制，用什么来限制？用法律和制度来。正如美国政治学家麦迪逊所说，如果人都是天使，那就不需要任何政府了；也正如孟德斯鸠的那句名言，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。行使权力的人们，遇有边界的地方，才可以休止，那么这个边界是什么？这个边界就是法律，就是制度，就是个人的私权利。所以这是第一点，我们要从人的自私的本性上来分析，权力需要法治。

　　我们看第二点，市场经济的本质。市场经济条件下的商品消化，是平等者之间的自由交换，这就要求交换双方他的商品的权利归属是非常清晰的。交换双方是必须处于自由意志的，在平等地位上的这种自由交换，而且交换的结果是相对要公平，交换当中要讲求诚信。所以我们会发现，平等、自由、公平、诚信，这些市场经济的基本要求与我们法治所追求的目标是一致的，也正是从这个意义上来说，我们说市场经济就是法治经济，市场需要法治的保障，这是我们说是市场经济的需要。

　　接下来看第三点，是权利保障的需要。刚才谈到私权利最容易受到公权力的侵害，实际上公权力也只有在法治状态下它最容易受到制约，私权利在法治状态下最容易得到可靠的保障。举个例子，大家认为公民个人最神圣不可侵犯的权利是什么？或者换句话说，人来到这个地球上，最大的利益，最大的权利是什么？当然是生命权，你首先得活着，但是生命又很脆弱，打一棍子、拍一板砖、捅一刀，我们都有可能会丧失生命。那么，法治国家为了保障个人的生命权，它就会采取一系列的措施，比如说首先用宪法来保障生命权，宣布生命是一种权利，不可以侵犯，并且它还要设立一个独立的司法机构，只有这个机构才可以来裁决人的生死，其他任何人、机构都无此裁决权。为了防止这个司法机构，也就是法院，滥用这种裁决权，就要从实体法上和程序法上对这个机构使用这个权力进行限制和规范。由此，我们可以看出，在法治状态下，公民的个人权利、人身自由、安全才可以得到更有效，更可靠的保障。所以我们说，从权利的保障的角度来说，需要法治。

　　无论是从历史当中去找答案，还是从理论上去要依据，我们得出的结论都是一致的：为了实现国家的长治久安，为了实现人民的幸福与自由，我们必须要例行法治，要实行全面依法治国。习近平总书记说，依法治国必须抓住领导干部这个关键少数。事实证明，领导干部对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用，关键是如何抓住。我们说，让所有的领导干部去学习了解掌握所有的法律知识、法律条文，显然是不现实的，也没有这个必要，可以有一个关键的突破口，就是抓住培养领导干部法治思维这个突破口，因为一旦新的思维方式得以确立，旧的问题就会消失。

　　二、提高领导干部法治思维能力的内涵与难点

　　第二个问题，法治思维的内涵与难点。在这个部分里，我想从三个方面来讲，我们要搞清楚领导干部的法治思维，就必须要首先搞清楚法治和法治思维这两个基本概念，最后要分析领导干部法治思维形成的难点到底在哪里。

　　首先让我们来看第一个内容，法治和法治思维这两个基本概念的梳理。世界上第一个讲法治的是两千多年前的古希腊的柏拉图，在他的法律篇里面讲到，法治就是服从法律之统治。那么在柏拉图之后的这两千多年的时间里面，古今中外的法学家、思想家、政治家都从不同的角度，对了法治下了定义，但是到目前为止也没有一个公认的经典定义。柏拉图的学生亚里士多德发展了柏拉图的思想，在他的政治学里面，他对法治的含义进行了阐述，他认为法治应该包括两重含义，第一个是以成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律，又必须是制定的良好的法律。我们说虽然两千多年来，大家关于法治的认识没有一个公认的经典定义，但是亚里士多德关于法治的两重含义，却得到了普遍的认可。同时，关于法治的内涵和基本要义，也有一些普遍的共同性的认识。

　　这就包括以下五个方面，首先是法治的前提，要有法的存在，这个法主要指的是制定法，人定法的存在。有法的存在就是法治吗？当然我们说当然不是，如果有法的存在就是法治的话，我们就会得出一个荒唐的结论，就是二战期间的希特勒也是在实行法治，为什么这么说？因为二战期间，希特勒正是用了所谓的三部法，“名正言顺地”屠害了660万犹太人。我们知道，希特勒他特别痛恨犹太人，认为犹太人是世界上最肮脏、最卑劣的民族，想把他们从这个地球上抹去，认为日尔曼人才是上帝的选民。于是，他首先用了一部《身份法》把犹太人从日尔曼人当中分离出来，用了一部《剥夺犹太人财产法》把他们一夜之间从自己的商店和家园中赶出来，又通过一部《强制劳动法》把犹太人统一起来，去进行暗无天日的劳动，想折磨他们致死。后来，他发现用这种强迫劳动的方法折磨犹太人致死太慢了，就索性把他们关进了集中营。他们是怎么被关进去的？可不是被好端端关进去的，而是扒掉了衣服、剪掉了头发，还把金牙非常残忍地敲下来，再赤裸裸的关进去。我们说这是人类历史上最黑暗、最悲凉的一页。但是希特勒在从事这一切的时候，也是以法的名义进行的，所以我们说，有法并不代表法治的存在，这个法还必须要是良法，这就是法要符合它的正义性。

　　法的正义性正是体现在它的内容上，必须是要体现公平正义的。要尊重和保障人权的，这个法的制定必须是要通过民主的程序，而非个人专断的产物，这是法治的标准，法的正义性。同时，法治还必须要是至上性，也就是法比天大，一切政党、国家组织和社会组织、个人，都必须要在宪法的法律范围内活动，这是法治的要求，那么法治的核心就是我们在前面讲到的，要规范公权力，保障私权利，这是现代法治的核心。最后就是这个法治的保障是要公正司法，那么司法是一个国家实施法律的最后环节，是社会正义的最后防线。公正司法，首先要求要有独立公正的司法机构，这个司法机构是依法独立行使裁判权，而且这个司法判决一定要能够得到严格执行。社会纠纷最终要通过法律的途径来解决，我们说做到这些，这就是法治的状态了。

　　以上就是对于法治内涵的理解，正确理解和充分把握法治的内涵，才是形成法治思维的一个基础，所以接下来我们来看法治思维。法治思维正是在正确理解法治内涵的前提下，根据法治精神、法治原则的指引，运用法律规范、法律原则对有关的事项、问题进行综合分析、判断、推理的理性认识过程。它是一种理性思维活动。法治思维强调规则、合法、程序，还强调责任，所以是一种确立性思维，是一种逻辑性思维、推理性思维和后果性思维。

　　我们在了解了法治和法治思维这两个基本概念以后，就要搞清楚，什么是领导干部的法治思维。在这个地方，必须要来区分两种不同的思维方式，我们说对于公民个人而言，当你把法律用作维护自己权利的工具的时候，把法律作为维权工具的思维模式，实际上是一种法律思维。法律思维通常也指法律职业者，比如说法官、检察官、律师的一种职业思维，而对于领导干部而言，我们需要树立起来的，是一种手中的公权力是要受法律的约束和限制、要依法行使公权力的一种思维方式，这也是今天我们这堂课要探讨的主题。

　　接下来，看一下领导干部法治思维的具体内涵。首先就是要用宪法和法律来规范领导干部手中的权力。领导干部在行使权力的时候，不仅要遵守实体法律的相关规定，还要遵守相关程序的规定。那么，当你不遵守上述规定的时候，违法行使权力，就要承担相应的法律责任，这就是领导干部法治思维的具体内涵。接下来，我们需要进一步搞清楚的是领导干部法治思维的具体内容，至少应该包括以下四个方面：首先是规则性思维，然后是合法性思维、程序性思维和权责性思维。

　　那么，首先看规则性思维。和大家探讨一个问题，治理一个国家，一个社会，最重要的是什么？习近平总书记给出的答案是立规矩、讲规矩、守规矩。那么在所有的规矩当中，最大最重要的规矩，对于治国理政而言，便是法律。习近平总书记的这一段话，实际上就体现了树立规则性思维，它有两个基本要求：第一个是遇事要找法，要寻求法律的依据；第二个，在所有的这些法律依据当中，要坚持宪法法律至上。这里的法律应该是指狭义的法律，是由最高国家立法机关及全国人大和全国人大常委会制定的法。

　　第二个来看一下合法性思维。合法性思维也包括两个基本要求：第一个就是当法律条文有明确的规定的时候，你就符合法律条文的规定，按照法律条文办就可以了，这个是相对比较简单的，我们叫刑事合法性；当法律条文没有明确具体的规定的时候，我们又怎么办？我们是不是就可以脱离法律而随意的行使权力？当然不是。所以，合法性思维的第二个要求，就是在法律条文没有规定的情况下，你要去寻找相关的法律原则，立法的目的及背后所透露出来的法治精神。

　　第三个要求，就是要树立起程序性思维。我们说，正义不光要实现，而且还要以人们看得见的方式来实现，而这个看得见的方式恰好就是程序。西方的正义女神是司法公正的象征，一手持利剑，象征权力、权威，一手握天平，象征着裁判与公正。不知大家是否发现，女神的双眼却被一块布蒙住，这到底又是为什么？我们说女神也不免受到外在因素的影响，为了公正司法，要绝对排除感情等一切外在因素对女神司法的干扰，所以女神被蒙住双眼，绝不是盲目执法，而恰恰是为了实现真正的公平与正义，而程序正是实现正义的蒙眼布。

　　程序性思维给我们提出的两个基本要求：一是权力需要程序，二是程序必须正当。我们说权力需要程序，那么权力存在的唯一正当理由就是保障私权利，维护公共利益。为了更好的保障私权利，维护公共利益，我们就需要从程序上对权利加以限制，而且在法治状态下，法治不仅需要程序，还强调程序优先于实体，或者说程序正义优先于实体正义。正当程序包括以下八个方面，也即程序的正当性来源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等参与、自治、及时终结和公开。

　　第四种思维，权责性思维。对于法律责任的规定，最早可追溯到3800年前的《汉谟拉比法典》。根据《汉谟拉比法典》的规定，倘医生以青铜刀为自由民施行严重的手术，而致此自由民于死，或以青铜刀割自由民之眼疮，而毁损自由民之眼，则彼应断指。大家从这个法条就可以看出关于责任的规定。今天，习近平总书记仍然强调，对各级领导干部，不管什么人，不管涉及谁，只要违反法律，就要依法追究责任，绝不允许出现执法和司法的“空挡”。权责性思维的基本要求是：有权必有责、权责应相当。这个权指的是权力，是不可放弃、不可转让、必须行使的，在我们国家就包括立法权、行政权、监察权、司法权。那么，权利、义务、责任一致，不履行或违法履行就会产生法律责任，所以这个“责”指的是法律责任。法律责任必须要以法律的明文规定为前提，在我们国家主要包括民事责任、刑事责任和行政责任，且法律责任的种类、轻重应该与违法行为的种类和轻重相适应。

　　刚才谈到有权必有责、权责应相当，但在实践中，我们一定要警惕以下五种常常被滥用的问责方式：属地式问责，涉事者无论事发何地，户籍所在地都难免幸免。职能式问责，无错部门躺着也中枪。强压式问责，额外工作增添额外负担。计时式问责，刚播种就要收获，导致按下葫芦浮起瓢。“背锅式”问责，为了“交差”，找来“顶罪羊”。

　　以上所讲的关于法治和法治思维，领导干部应具备的法治思维，可以说从应然状态上对于领导干部法治思维的分析。接下来就让我们从实然状态来看一下领导干部法治思维的一个现状。经过这40年改革开放的发展，我们已经从“一五”普法到“七五”普法，领导干部的法治水平、法治观念都有了不同程度的提升，但是离全面依法治国的要求还有差距。下面让我们看第三点，领导干部缺乏法治思维的主要表现，具体包括以下五个方面：第一，心中无法，不屑学法。第二，以言代法，以权压法。第三，执法不严，粗暴执法。第四，干预司法，徇私枉法。第五，利欲熏心，贪赃枉法。

　　上面所归纳的这五种表现，都是习近平总书记谈到的领导干部缺乏法治思维的主要表现。关于我们的公职人员、领导干部不严格执法，甚至粗暴执法，贪赃枉法的事例有不少。这里我们需要重点分析一下的就是，为什么目前领导干部还存在着如此多缺乏法治思维的表现？那么领导干部法治思维他形成的障碍又在哪里？这是我们接下来要探讨和分析的问题。

　　所以我们来看第三个问题，领导干部法治思维形成的障碍。这个部分，我们主要是从两个方面来分析一下，阻碍领导干部法治思维形成的障碍到底在哪里？主观上，主要是领导干部自身的思维受到传统思维的制约；客观上，主要是受到外部环境、制度的影响。

　　接下来，我们首先来看主观方面。在这个地方，我们讲两种思维。首先是人治思维。我们说，人治是依靠统治者或领导者个人的权威来治理国家的一种政治治理模式。那么，在这种治理模式下的人治思维，就是强调统治者个人的德行修养、言行表率、感召作用。所以，在人治思维下，加强统治者个人的道德修养、表率与感召作用要比建立法律制度更为重要，对人的崇拜超过了对法律的敬仰，这也是我们几千年封建社会占主导地位的一种思维模式。荀子说，法者，治之端也；君主者，法之原也。可见我们说对于法律和人这种两种关系的一种定位。

　　下面，我们就对于人治思维和法治思维来做一个具体的对比，看看它到底有什么样的不同。人治思维认为，人性是本善的，所以我们只需要让有德行的人来治理这个国家，就可以把国家治理好，而且还要对这个有德行的人要进行道德教化，加强他的个人修养，只要他道德好、修养好，就可以把国家治理好，人比制度管用。法治思维恰好相反，认为人性是有缺陷的，所以人掌握着权力，权力就容易被滥用，认为人没有制度可靠，所以要用制度和法律来约束住权力。

　　所以说，在传统社会，在人治思维的指导模式下，权是大于法的，而法律仅仅是维护权力的一个工具。法治思维恰好相反，法治思维一定强调法律至上，权力要受到法律的约束，而且约束权力是为了保障私权利。所以我们说，人治和法治的区别不在于有没有法、法律是否完备、法律是否重要，而在于法律它的核心价值到底是为了维护君主的权力，还是为了保障人民的权利，这才是人治与法治的一个本质区别。由此分析我们可以看出，人治思维与法治思维是两种截然不同的思维方式，而几千年的传统社会、封建社会又是人治思维占据主导地位的一个社会。所以说，人治思维根深蒂固，就必然制约现代法治思维的形成。

　　接下来，看另一种传统思维，也就是政策思维的影响。什么是政策思维？政策思维指的是，我们党在长期的革命战争中，处于政治斗争的需要，以突出政治政策至上，而非法律至上的一种思维模式。政策思维是以会议、文件、领导人讲话置身治国，而法治思维一定强调的是依法治国。所以，在政策思维的指导下，领导干部可以为了实现政绩而去突破权力的极限，而法治思维则要求必须要在法律范围内行使权力。由此可见，政策思维它也是与法治思维相对立、截然不同的一种思维模式，也必然会对领导干部法治思维的形成有很大的制约作用。

　　以上，我们从主观上分析了两种思维模式，这种根深蒂固的这样的一种植根于传统社会的思维模式，给我们造成了影响。下面我们就从外部的客观环境上来寻找制约法治思维形成的原因，首先看第一种客观环境，就是经济压倒法治的社会环境的影响。我们说，近些年我们的发展，让我们体会到了发展确实是我们的第一要务，但是我们不能把发展仅仅等同于经济的发展，仅仅等同于GDP至上，而认为法治就必须是为经济发展让路的，把法治作为了经济发展的一种束缚。习近平总书记也看到了这个问题就明确指出，一些地方和部门还习惯于依靠行政命令等方式来管理经济，习惯于用超越法律法规的手段和政策来抓企业、上项目，推动发展，这些办法都必须加以改变。前美联储主席格林斯潘被问到什么是促进经济增长的最重要的单一因素时，格林斯潘给出的答案是法治。所以我们说，我们要摒弃这种认为法治是束缚经济发展的思路，而要看到法治对经济发展这样的一种促进作用，二者是相互促进的。

　　除了法治为经济发展让路，稳定压倒法治的这种社会环境也是存在的，在很多情况下，把稳定理解为不出问题、没有矛盾，而不是去考虑出了问题、有了矛盾以后怎么样用法律的手段去解决问题。那么，在这样的一种大环境下，为了维护稳定，不惜一切手段，甚至很多都是这种法外手段。这些法外手段的采取，直接就影响了法治的权威，也正是在法外手段的解决下，我们说信访却成为了纠纷解决的主渠道，我们的领导干部用法外的手段来解决问题，最后也造成了“信访不信法”的社会环境，让老百姓看到了信访可以解决法院无法解决的一些问题。那么，信访就成为纠纷解决的主渠道，这必然也是冲击法治的统一与权威的。实际上信访不信法，这背后也是人们对于权力的一种崇拜，对于法律、对于法治权威的破坏作用也是极大的，所以也极大的制约了法治思维的形成。

　　英国哲学家培根曾说过，一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽是无视法律，就好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律，共好比是污染了水源，足见司法公正的重要性。司法公正当中，程序公正显得更为重要，因为只有程序的公正，才有可能达到实体的公正。

　　我们分析完了经济压倒法治、稳定压倒法治的这种客观环境给法治思维形成了障碍，那么客观上应该说还有一个更重要的原因，这就是干部考核评价选拔任用制度的影响。正如习近平总书记所说的，用人导向就是最重要、最根本，也最管用。如果我们不是把严守党纪、严守国法的干部用起来，而是把目无法纪、胆大妄为、飞扬跋扈的干部用起来，那就必然会造成“劣币驱逐良币”的现象。何况我们现在的这种考核选拔任用制度，本身还存在一定的问题，就是比较重经济、重稳定的指标，而轻视甚至忽视法治的指标。以上就是我们从外在的化学、制度，对于制约领导干部法治思维形成，进行了一个障碍的分析。

　　三、提高领导干部法治思维能力的对策与建议

　　接下来，针对我们所分析的难点，分析的制约因素所在，有针对性的提出对策和建议：第一，坚定法治信仰，提高认知水平。第二，健全制度体系，倒逼能力养成。为什么从这两个方面来讲？因为这部分对策与建议，主要是针对刚才我们分析的制约领导干部法治思维形成的障碍，而障碍是从主观上和客观上两方面来讲，所以对策的与建议也是从主观与客观两方面针对性地提出。

　　先看第一个方面，坚定法治信仰，提高认知水平。何为信仰？因为绝对相信，所以敬仰；因为绝对相信，所以拿来作为自己行动的指南，正如卢梭的那句名言：一切法律中，最重要的法律既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。因此，只有充分坚定领导干部的法治信仰，提高对法律、法治的认知水平，才能真正树立起法治思维。这个部分我们讲三个内容：第一，充分认识关键少数的地位与作用；第二，正确认识权力与权利的关系；第三，理性对待传统文化的影响。

　　首先，看第一个部分，充分认识关键少数的地位与作用。我们说，领导干部是关键少数，少数说的是数量，相对于广大人民群众而言；关键说的是领导干部的地位与作用，因为领导干部手中拥有更大的公权力，掌握着更多的法治资源。邓小平同志说过，在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。习近平总书记进一步说，在党内谁有资格犯大错误？还是高级干部。高级干部一旦犯错误，造成的危害大，对党的形象和威信损害大。

　　我们需要进一步分析的是，领导干部这个关键少数的地位是如何形成的。我想这与我们中国名与利为师的文化传统是分不开的，同时也是由我们中国自上而下的推动为主的这种法治道路所决定的。正如习近平总书记说的，领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法，人民群众看在眼里、记在心上，并且会在自己的行动中效仿，正所谓其身正，不令而行，其身不正，虽令不从。

　　其次，看第二个方面，正确认识公权力与私权利的关系。公权力与私权利的关系，是我们现代法治必须要直面的一个核心问题。我们在前面也一再强调，现代法治的核心就是规范约束公权力，保障私权利，因为公权力本来就来源于私权利的让渡。公权力产生于私权利，而私权利在实践中又往往最容易受到公权力的侵害。因此，在实践当中，我们的公职人员，尤其是手握重权的领导干部，一定要树立起两种法治理念：对于公权力来说，法无授权即无权；对于私权利来说，法无禁止即可为。当然我们说，公民个人行使他自己的私权利也不是没有边界，公共利益、社会利益、他人利益、法律规定都是公民个人私权利的边界。

　　私权利最容易受公权力的侵害，而公权力对私权利的侵害，不一定非要表现为粗暴执法，不一定非要表现为流血、冲突的暴力性事件。在实践当中，公权力也可以以温和的形式悄悄损害私权利。大家觉得闯红灯是大事还是小事？在中国式过马路依然上演的今天，闯红灯是一件小事吗？可是当闯红灯与你买房、买车、信用贷款甚至子女上学联系在一起的时候，你还会觉得它是一件小事吗？有的城市，政府将闯红灯纳入征信记录，不仅影响个人的信用贷款、考驾照、买房，还可能影响到其子女报考公安部队的院校，这样的案例在现实生活中存在不少，这不是一种典型的非法治思维吗？怎么能父母违法，由子女来承担连带责任？这种连带责任是一种典型的人治思维，而且受教育权是宪法赋予公民的一项基本权利，不应该因为公民个人能力以外的因素而加以区分和限制。因此，我们在实践当中，一定要警惕公权力以温和的形式侵犯私权利。

　　下面我们看第三点，理性对待传统文化的影响。几千年封建社会、传统社会，对我们的影响根深蒂固，一方面我们要摒弃传统不利的影响，另一方面也要充分挖掘有利的因素。邓小平同志就曾经说过，旧中国留给我们的封建专制的传统比较多，民主法治的传统比较少。刚才我们也分析了，传统社会是人治社会，是以权力为核心的权大于法，法律仅仅是维护君权、统治老百姓的工具，也就是法律工具主义。那么，在这样的社会里头，在传统思维的影响下，我们很难去形成限制公权力、保障私权利的法治思维，所以我们要充分认识到传统社会的不利影响，在工作实践当中摒弃这样的影响。同时，我们说正因为封建社会是人治社会，强调对于君主个人的德行修养、道德教化，所以才重伦理道德、轻普遍规则。法律作为规则当中的一种，自然也是被轻视、忽视的，这也是我们在树立法治思维时必须认识到的一个不利影响。

　　在看到不利影响的同时，我们还要从中吸取有利的因素，比如民本思想。传统社会虽然是人治社会、强调维护君权，但尧舜也不能去民之欲利，仍然有“民为邦本”的思想。整个传统社会也并不完全否定个人的权利和利益，这一点对于我们树立起保障私权利的法治思维，是非常有益的。同时，传统社会对于个人义务和责任的强调，也有利于法治社会里个人权利的正当行使和义务的及时履行。

　　以上，是从坚定领导干部法治信仰，提高对法治认知水平的角度来谈，主要就是从主观上来深化三种认识，自觉树立法治思维。坚定领导干部对法治的信仰，落实到具体实践中，则要求领导干部要把对法治的遵从、对法治的敬畏，转化成思维方式和行为方式，做到在法治之下而不是法治之外，更不是法治之上想问题、做决策、办事情。另一方面，我们也需要从客观、从外在制度倒逼领导干部法治思维的提升。这就是我们讲的第二个问题，健全制度体系，倒逼能力养成。这个地方我们主要讲两个制度：一是干部的教育学习培训制度，二是干部的选拔考核评价任用制度。

　　首先来看学习培训制度。思维的培养是建立在观念的基础上的，而观念的确立又是建立在对知识的学习上的，法治思维也如此。法治思维的培养，绝不是一朝一夕的事，必须建立在对知识的学习、法治观念形成的基础上，所以我们首先要健全领导干部法治教育与学习培训制度。党的十八届四中全会《关于中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定》里明确提出，要坚持把领导干部带头学法、模范守法，作为树立法治意识的关键；要完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委、党组中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课。这就为我们党员领导干部学习法律提供了明确的方向。学法、懂法是守法用法的前提。检查日报廉政周刊《忏悔录》栏目，2019年一年刊登的40多篇悔过书里，落马官员认为自己犯罪与不学法、不懂法相关的超过了1/4。无独有偶，中组部干部监督局在分析违法犯罪的多名原领导干部反省材料时也发现，超过了80%的落马官员认为自己犯罪与不学法、不懂法有关。所以，加强学习培训制度是让领导干部用法的首要前提。那么，问题的关键是学什么。作为手中拥有公权力的领导干部，需要至少学习以下四个方面的内容：一是中国特色社会主义法治理论，这是我们党关于法治建设的基本理论、基本方向；二是习近平总书记关于全面依法治国的重要论述；三是国家的宪法基本法律；四是本职工作所需要的相关法律法规。

　　知道了学什么，还得知道怎么学。怎么学，不仅仅是领导干部个人的事情，更多的是培训学习相关制度的建立。第一，要明确培训方向，做好培训规划。第二，要改变我们以往在培训当中重分级、轻分类的做法，根据培训对象科学设置培训具体内容，做到因材施教。第三，要完善各项具体相关的培训制度，要为学习留出充分的时间与空间，为每一名党员领导干部建立电子培训档案，尤其是学习法律相关的电子培训档案，本职岗位、需要特别了解的法律知识都要在每一名学员的档案中有所呈现；要完善相关的考试考核制度，学习培训前对领导干部进行相关考试来掌握每名领导干部的基本法律知识、法律素养，学习之后要进行考核；还可以完善多种学习方式，在学习过程中使用案例式教学、现场式教学，深化领导干部对法治、法律的认识，通过各种制度来引领培训机制的优化。

　　以上是关于学习培训制度的一些看法，还有就是健全领导干部考核评价选拔任用制度。我们在前面谈了传统思维模式、外在环境影响领导干部法治思维的形成，但是在实践当中，对领导干部法治思维形成影响更大的因素，是领导干部的选拔任用考核评价制度。我们如何来健全这一制度？至少要做到以下三个方面：

　　第一，要把法治建设的成效，作为衡量各级领导班子和领导干部工作实际的重要内容。这绝不是一句空话、不是一句口号，必须要进行相关制度设计。那么，在制度设计的过程当中，我们需要加重法治在考核评价、选拔任用当中的比重，一定要把能不能守法、是否依法办事作为考察选拔干部的重要依据。

　　第二，我们在前面分析说经济压倒法治、稳定压倒法治，实际上很多领导干部之所以为了发展经济、维护稳定牺牲法治，还是因为我们考核评价选拔任用制度当中非常重视经济、稳定的指标。如果我们不断加重法治的指标，这根“指挥棒”就会引领我们的领导干部不断树立法治思维。“指挥棒”指挥到哪儿，我们领导干部的法治思维就能达到多高的水平。

　　第三，要明确党政主要负责人在推进法治建设方面的具体的职责，权责清晰。

　　最后，让我们来重温一下习近平总书记关于提高领导干部法治思维的几点要求。习近平总书记提出，领导干部提高法治思维和依法办事能力，关键是要做到以下几点：一是要守法律、重程序，这是法治第一位的要求。二是要牢记职权法定，明白权力来自哪里、界限划在哪里，做到法定职责。三是要保护人民权益，这是法治的根本目的。四是要受监督，这既是对领导干部行使权力的监督，也是对领导干部正确行使权力的制度保护。习近平总书记的要求，实际上就是在告诫各级领导干部树立法治思维，就要树立起规则性思维、合法性思维、程序性思维、权责性思维；树立法治思维，就要明白法定职权必须为法无授权不可为；树立法治思维，就要知道权力来自于人民，要保障私权利、规范公权力，这是法治的核心价值所在，要把权力关进制度的笼子；树立法治思维，就要自觉接受监督，这既是监督，也是一种制度保护。

　　中国需要法治，这是时代的呼唤，这是人民的期盼。法治则需要我们每一个人的信仰和坚守，需要一代又一代人的接续奋斗。作为关键少数的领导干部，必须要树立起法治思维，以法行使手中权力，为人民谋福祉。全面依法治国的号角已经吹响，宏伟的目标、壮阔的蓝图，正激励着全党全国各族人民坚定信心、团结奋斗，共同建设一个充满生机、成就辉煌的法治中国。