钟开斌:突发事件应对中的信息管理: 一个基本分析框架

                            
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    时间:2020-10-15  来源:新华网


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      问题的提出

     

      信息贯穿于决策的始终:决策的形成需要借助信息进行判断,决策的实施需要借助信息进行控制,决策执行终结后需要凭借信息进行总结,为新的决策创造条件。

     

      特别是在突发事件情形下,决策者面临着比常规情形下更为严重的信息不对称问题。突发事件最本质的特征是不确定性:“突发”意味着事发突然,事态模糊,趋势不明,信息杂乱、瞬息多变。突发事件情形下的信息不对称问题,既包括信息不足的问题,也包括信息超载的问题——前者是指决策者所接收的信息无法满足决策的需要,没有足够的信息可用;后者是指决策者所接收的信息过于庞杂,远远超出其处理能力,决策者难于处理。具体而言,突发事件情形下的信息不对称现象,表现为信息不及时、不准确、不全面三个方面。所谓信息不及时,是指决策者第一时间不掌握相关信息,信息滞后;所谓信息不准确,是指决策者所掌握的信息与实际情况存在较大偏差,不能准确地描述事态;所谓信息不全面,是指决策者所掌握的信息未能包括全部信息,存在重大的疏漏、遗漏。

     

      总之,信息是突发事件应对的核心要素,信息管理是突发事件应对的基础性工作,信息管理的成败在很大程度上决定了突发事件应对的成败。那么,突发事件信息管理包括哪些工作流程?如何全面收集信息,准确判断信息,及时上报信息,公开发布信息?在突发事件信息管理活动中,又容易出现哪些失误,如何避免或减少这些失误的发生?

     

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      突发事件信息管理:

     

      一个过程性结构

     

      信息管理是对信息资源进行计划、组织、领导和控制的社会活动,是进行信息产生、识别、遴选、收集、加工、传递、储存、检索、输出等各项工作的总称。信息管理包括从信息产生到退出整个生命周期,根本目的在于控制信息流向,实现信息的效用。突发事件信息管理,既有一定的特殊性,也遵循信息管理的一般规律。

     

      (一)信息管理的基本过程

     

      组织的信息处理观认为:组织流程是一个信息处理和交流的系统,由信息处理和沟通工具支持下执行相关活动的参与者集合组成。

     

      从时间先后来看,信息流转主要包括信息输入、信息处理、信息输出三个阶段。与此相对应,突发事件信息管理主要包括收集信息、研判信息、报告信息三个阶段:信息收集要解决的是信息“入口”的问题,确保信息能够被输入到决策系统;信息研判要解决的是信息“转口”的问题,确保信息能够被准确分析判断;信息报告要解决的是信息“出口”的问题,确保信息能够及时被上传下达和对外发布。信息收集、信息研判和信息通报共同构成了一个完整的突发事件信息管理过程,确保突发事件发生或即将发生时信息能够“进得来、判得准、出得去”,做到“出现即发现,发现即判明,判断即通报”。

     

      信息输入是指组织从外部广泛获取信息、收集信息的活动,是进行原始数据收集的过程,要解决的是信息能否“进得来”的问题。原始数据收集位于信息管理过程的开端,是后续信息管理工作的基础,目标是“出现即发现”,只有全面、及时、准确地识别、遴选、收集原始数据,才能提高信息的正确性与有效性。信息处理是指通过对信息进行整理,变原始信息为加工信息的过程。信息处理位于信息管理过程的中端,要解决的是信息能否“判得准”的问题。信息处理要在对所接报的信息进行比对核实的基础上,对事态作出科学准确的判断,从而提高加工信息的准确性和可靠性,做到“发现即判明”。信息处理只有到位了,才能对事件进行准确的定性、定级,为后续应急处置提供科学依据。信息输出是指对信息处理结果的应用,即根据实际需求,将加工信息显示和提供给相关组织和人员等使用者的过程。信息输出位于信息管理过程的末端,是信息管理的归宿,要解决的是信息能否“出得去”的问题。信息输出要求定时定向、保质保量地将信息传递给相关目标机构和群体,做到“判明即发布”,推动目标机构和群体迅捷有效地采取应急处置措施。衡量信息管理有效性的关键,不仅在于信息收集是否及时全面,信息处理是否快速准确,更在于信息输出是否精准到位。

     

      (二)信息管理的主要内容

     

      作为信息管理的三大环节,信息输入、信息处理、信息输出各自具有不同的内容,共同构成了一个完整的信息管理内容体系。

     

      从信息输入渠道来看,突发事件信息收集的来源主要包括来自政府体系内的纵向信息、横向信息以及来自政府体系外的社会信息三个方面。纵向信息指从下级组织到上级组织交流的信息,纵向信息流依靠上级组织对下级组织的等级权威来完成,以官僚机构内明确的上下级关系为核心,具有单项性、命令性、等级性、强制性等特征。横向信息包括地区与地区之间、部门与部门之间以及军队与政府之间等不同主体之间横向传递的信息,横向信息流具有双向性、平等性等特征。社会信息是指来自民间组织、企业、公众、其他国家或国际组织以及大众传播媒介等政府体系外的信息,社会信息流具有单向性、分散性、零碎性、非对等性等特征。突发事件信息收集,既要关注政府体系内的纵向信息和横向信息,也要关注来自政府体系外的社会信息。大量实践表明,社会组织、企事业单位、公民个人、大众传媒等社会力量和市场力量,在突发事件信息报告方面往往起着独特而重要的作用。

     

      突发事件信息研判是指对收集到的信息进行研究、分析和判断,即综合运用多种评价分析方法,按照所造成的伤亡程度、潜在危险程度和可能的发展趋势以及事件的性质、危害程度、涉及范围等确定突发事件的级别,分析事态发生规律、特点走势等。及时准确的研判,有利于尽早发现问题,尽快采取应急处置措施,从而在较短时间内控制事态。

     

      从信息输出的最终走向来看,突发事件信息通报主要包括四个方面:一是自下而上报送,即向上一级政府、有关机构和人员报告信息;二是自上而下传达,即向下一级政府、有关机构和人员通报信息;三是从左到右通报,即向可能受到突发事件影响的相关地区、部门以及军队、武警等通报信息;四是从内到外发布,即向可能受到突发事件影响的人员以及相关的新闻媒体、社会组织等政府体系外的相关机构和人员发布信息。在突发事件信息通报的四项工作中,本级政府向上报告、向下传达、向右通报的过程,也是分别作为上级政府、下级政府或同级其他政府收集信息的过程。因此,突发信息通报重点要关注的是对外发布这个维度。

     

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      突发事件信息管理的常见失误:基于典型案例的分析

     

      突发事件信息管理是一个全链条的闭环过程。在这个过程中,任何一个环节的失误,都可能造成突发事件应对工作的失败,只有全面收集信息、准确研判信息、及时通报信息,实现信息自由输入、准确处理和及时输出,才能为突发事件应对工作提供坚实的信息基础,从而推动事件尽快得到控制和解决。从2003年“非典”疫情等典型案例来看,在信息收集、信息研判、信息通报三个环节都容易出现一些失误,给突发事件信息管理工作造成被动。

     

      (一)信息收集:通道闭塞

     

      信息收集必须广开言路,建立多样化的、畅通便捷的渠道。不过,从实践来看,在自下而上、自左而右、自外而内三个方向,信息收集容易分别出现纵向信息被封锁、横向信息被阻隔、外部信息被堵塞的问题。

     

      一是纵向信息被封锁。自下而上的垂直信息,是政府最重要的信息来源。在以自上而下的指令传递和执行为基本特征的官僚制结构中,“只有处在金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决定”,自下而上的信息搜集、加工、解释存在突出的组织问题。美国经济学家塔洛克(Gordon Tullock)关于官僚制的研究表明,在一个金字塔形的科层结构下,基层员工收集的信息经过层层过滤传到上级手中时,最后剩下的只是其中的一小部分,假如在最初的级别中收到的信息共为5000件,并假设每经过一个层级,删除一半的信息量,则到第六级时剩下的信息连80件也不到。

     

      二是横向信息被阻隔。在当代社会,突发事件越来越具有跨地区、跨部门传播的趋势,需要不同地区之间、不同部门之间以及军队与地方之间等横向不同主体进行联防联控,提高合成应急、协同应急的能力。信息共享,是地区间、部门间、军地间联防联控的重要形式,也是政府获悉突发事件信息的重要渠道。不过,地区间、部门间、军地间横向信息阻隔,信息没法共享共通,仍是突发事件应对的一个现实难题。现代官僚机构是由一系列多功能、微型化单位组成的一个复杂的综合性组织。政府部门间、地方政府间、条块之间、军地之间有可能因不同的组织利益而不断发生冲突,致使信息无法共享,条块分割难以形成整体合力;这种分割也易于形成专业主义,造成部门间、地区间、行业间、军地间的“信息隔离”,致使信息无法在第一时间及时被汇集。

     

      三是社会信息被堵塞。加拿大学者马克·沃伦(Mark E.Warren)研究指出,公民自发组织的网络有助于形成讨论社会问题的“公共空间”,对潜在的社会问题做出警告,如同社会的警报系统一般。特别是要发挥好各类媒体的“瞭望塔”作用。诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森(Amartya Sen)研究发现,印度独立后之所以一直没有发生大规模的饥荒,是因为自古以来印度就拥有自由独立的出版物,只要出现粮食短缺现象,报纸就会将信息准确地传递给国民。因此,当大规模饥荒迫近时,政府不得不迅速采取对应措施。与之形成对比的是,由于社会系统结构性的功能缺失,前苏联的卫星国——阿尔巴尼亚、保加利亚、罗马尼亚、匈牙利、波兰、捷克共和国、斯洛伐克及南斯拉夫等东欧国家的媒体,普遍存在体制性的信息传递失灵现象。“传媒没有自己的声音,只为各自的政权的宣传机关服务。它们的目的是宣传、灌输和散播假消息。”

     

      (二)信息研判:分析偏差

     

      信息研判处在信息输入和输出之间,起着承上启下的作用。“有道之士,贵以近知远,以今知古,以所见知所不见。”信息研判考验的是决策者的洞察力、预见力,即在杂乱的信息中看到事物发展趋势的能力。毛泽东在党的七大上强调:“坐在指挥台上,如果什么也看不见,就不能叫领导。坐在指挥台上,只看见地平线上已经出现的大量的普遍的东西,那是平平常常的,也不能算领导。只有当着还没有出现大量的明显的东西的时候,当桅杆顶刚刚露出的时候,就能看出这是要发展成为大量的普遍的东西,并能掌握住它,这才叫领导。”

     

      准确的研判是有效采取应急处置措施的前提。在突发事件应对实践中,研判不准确甚至错误,仍是比较常见的现象。例如,2003年“非典”疫情暴发和流行面临的最大难题,是在疾病暴发的最初阶段情况不明,难以对疫情的危害性和严重性作出精准研判。“非典”是由新型变种冠状病毒引起的、以“非典”患者为主要传染源、以近距离飞沫传播和接触传播为主要传播途径、人群普遍易感的一种新型传染病,是21世纪发生的第一种严重而容易传染的新疾病。在疫情暴发初期,国内发生过“冠状病毒”和“衣原体”的“病原之争”。2003年4月16日,世界卫生组织(WHO)宣布,正式确认冠状病毒的一个变种是引起“非典”的病原体,才把这场“病原之争”画上一个句号。

     

      (三)信息通报:发布滞后

     

      突发事件发生后,很容易成为社会关注的热点、媒体报道的焦点。党的十九大报告指出,要“坚持正确舆论导向,高度重视传播手段建设和创新,提高新闻舆论传播力、引导力、影响力、公信力”。因此,突发事件应对,必须坚持“处置事情”与“引导舆情”两条线作战,做到同部署、同安排、同促进,公开透明发布信息,及时主动引导舆论;只有这样,才能让判明的信息最大限度地发挥作用。

     

      不过,从突发事件应对实践来看,信息发布不及时,舆论引导不主动,不愿说、不敢说、不会说仍是一个比较普遍的现象。2003年“非典”疫情发生初期,政府因未及时公开疫情信息而饱受诟病。在2003年7月28日的全国卫生工作会议上,时任国务院副总理、国务院防治“非典”指挥部总指挥吴仪把“信息公开,政策透明”列为卫生系统防治“非典”斗争的基本经验之一,把“疫情和突发公共卫生信息发布”作为“建立健全突发公共卫生事件应急处理体系制度”的重要内容之一。

     

      在取得2003年抗击“非典”疫情胜利后,我国相关法律法规、政策文件,对突发事件信息发布作了具体明确的规定。例如,《突发事件应对法》第五十三条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”中共中央办公厅、国务院办公厅2016年2月17日印发实施的《关于全面推进政务公开工作的意见》强调:“对涉及本地区本部门的重要政务舆情、媒体关切、突发事件等热点问题,要按程序及时发布权威信息,讲清事实真相、政策措施以及处置结果等,认真回应关切。依法依规明确回应主体,落实责任,确保在应对重大突发事件及社会热点事件时不失声、不缺位。”2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》把“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”列为重点公开的政府信息之一。党的十九届四中全会通过的《决定》指出:“健全重大舆情和突发事件舆论引导机制。”

     

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      结论与讨论

     

      信息是突发事件应对的主线,信息管理是突发事件应对的基础性工作。与常态情形相比,突发事件情形对信息管理的要求更高,越是尽早全面收集到信息,准确研判信息,及时通报信息,就越能尽快地应急处置过程,有效控制事态;反之,信息收集不全面,研判不准确,通报不及时,则可能贻误宝贵的应对时机,导致事态恶化。做好突发事件信息管理的关键,是建立科学完备、敏捷高效的信息输入、处理和输出机制,具体包括:建立多元互补的信息来源机制,让来自政府体系内外的各种信息能够自由、快速地进入到政府决策体系中;要建立科学专业的信息研判机制,提高决策者的信息甄别鉴别能力,让信息得到充分的讨论辩论、分析研究,提高其准确性;要建立公开透明的信息发布机制,提高信息发布的时度效,增强受众对信息的敏感性和接受度,让信息切实转为应对行动。

     

      突发事件应对是在与时间赛跑,与生死作斗争。我国是一个中央集权型大国,地方大,人口多,区域间发展不平衡,各种突发事件易发并发;能否在第一时间掌握信息,第一时间判断信息,第一时间报送信息,第一时间发布信息,对快速高效应对突发事件具有独特而重要的作用。如何构建一个上下联动、左右衔接、内外互动的现代化突发事件信息管理体系,实现全面收集、精准研判、快速发布,为突发事件应对工作提供坚实的信息基础,是一个值得深入研究的课题。特别是,移动互联网、大数据、云计算、物联网与人工智能等新技术的快速发展,也为发展和完善突发事件信息管理体系提供了很好的机遇。

     

    (作者为民生智库特邀研究员、国家行政学院应急管理案例研究中心主任、教授)


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