《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称规划《建议》）明确指出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。加快构建新发展格局，是由我国经济发展阶段、国内国际形势以及我国基本经济制度所决定的，是未来我国经济社会发展的客观要求和必由之路。在双循环条件下，我国城乡区域经济高质量发展是未来我国经济进一步发展的一个重要方面。

 

　　从宏观经济形势来看，特别是新冠疫情出现后，全球经济都在下滑。中国在疫情防控方面取得了世界公认的成就，国际货币基金组织发布《世界经济展望报告》，预计2020年中国是全球唯一实现正增长的主要经济体。从产业经济发展来看，中国的产业经济也缺乏新支柱。从外经外贸来看，受新冠肺炎疫情影响，形势也依然严峻。

 

　　目前，我国城乡经济发展形势非常好，同时也成为我国经济发展的一个亮点。中国是个大国，国内市场具有巨大潜力。能否抓住城乡区域协调发展的机遇，仍然是能否确保未来相当长时期我国经济保持中高速增长的一个重要环节所在。

 

　　规划《建议》对我国城乡区域未来发展提出了三个方面的要求：一是优化国土空间布局，二是推进区域协调发展，三是推进新型城镇化建设。本次讲座，我主要就其中的一个重要方面，也就是推进区域协调发展，来谈谈我的学习体会。

 

　　一、新发展格局的基本概念和内涵

 

　　（一）什么是双循环

 

　　双循环，包括国内经济循环和国际经济循环。中国经济发展既要靠国内市场，又要靠国际市场，因此国内经济循环和国际经济循环就构成了双循环。

 

　　（二）为什么存在双循环

 

　　1.市场经济体系具有扩展性

 

　　经济发展的动力之一就是分工协作不断深化和市场空间不断扩张，直到形成全球经济的分工协作和空间市场一体化最高体系。

 

　　2.国际经济循环具有高效益性

 

　　当国际经济循环效益高于国内经济循环的效益时，国内国际双循环体系就会出现。只有国内、国际循环效益达到均衡，国内经济循环和国际循环才能达到平衡。

 

　　（三）为什么要以国内大循环为主体

 

　　1.“以国内大循环为主体”是大国经济发展格局的基本状态

 

　　大国经济从来就是“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的基本格局。具体可以从以下几个方面来看。

 

　　其一，从经济总量来看，国内循环始终是最大的体量。

 

　　其二，从产业体系和规模来看，我国一二三产业的主体都以国内经济为主，虽然也有外资成分在里面，但外资外贸都没有成为主体。

 

　　其三，从城乡区域布局的角度来看，我国外向型经济比较集中在沿海地区。

 

　　其四，从企业数量来看，内资企业数量占绝对优势。

 

　　2.“以外循环为主”是指一定时期出现的大国外向型经济成为带动经济增长的主要动力现象

 

　　从增长速度来看，在一段时间或者一定时间内，外向型经济带动增长的作用大于国内经济自身增长的动力。简而言之，外向型经济增长速度快于国内经济的增长速度。但经济总量仍然是国内经济为主。我国改革开放四十多年来的历程就是这样的历史。当然，外向型经济的作用不仅起主要带动作用，而且还起着提升国内经济结构、质量和效益的作用，对外向型经济在国内经济发展中起到的作用也要充分加以肯定。

 

　　3.大国经济最终还是要回归到经济总量和增长带动力均“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的基本格局上来

 

　　其一，这是由经济发展阶段决定的。经过四十多年的改革开放，我国经济总量世界第二。但是，我国产品多为中低端，并且中低端产品在国际、国内市场已经饱和，进一步发展只能靠高质量发展；然而目前来看，高质量发展技术和市场多数在西方发达国家，我们只能依靠创新和国内市场。当然，在我国高端产品的技术和市场成熟以后，走向国际市场就是必然趋势。

 

　　其二，国内、国际市场形势所迫。规划《建议》指出，当今世界正经历百年未有之大变局，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，和平与发展仍然是时代主题，人类命运共同体理念深入人心，同时国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加，新冠肺炎疫情影响广泛深远，经济全球化遭遇逆流。在这种背景下，要进一步扩大国际市场的难度非常大。但同时，以数字技术为核心的新技术革命正在蓬勃开展，中国在这一领域里也占有一席之地，这为我们“弯道超车”，向高质量发展提供了难得的机遇。

 

　　其三，从我国基本经济制度来看。我国实行的是中国特色社会主义市场经济体制。首先，因为我国是社会主义市场经济体制，就需要双向开放，市场越宽阔，经济效益就会越高，经济发展动力也就越足。其次，我国坚持以人民为中心的发展思想，而以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，就体现了以人民为中心的发展思想。

 

　　4.国内、国际两个循环的绝对总量都将继续增长，只是两者的相对比重会有所调整

 

　　以国内大循环为主体，并不意味着国际经济“大循环”的收缩，相反还要求其基本同步扩大，但比例可能有所下降。也就是说，总体来看国内需求增长会快一些。

 

　　二、城乡区域经济高质量发展的顶层设计

 

　　在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局条件下，我国经济社会发展的重点是扩大内需，促进城乡区域经济高质量发展。从经济活动的空间区域角度来看，城乡区域经济高质量发展的顶层设计要从两个方面着手：一是“点线面”空间结构体系，二是“多层次”空间分区体系。

 

　　（一）经济活动空间区域分析的两个维度

 

　　1.“点线面”空间结构体系

 

　　“点线面”空间结构体系，是指经济活动在空间上只有“点、线、面”三种基本形态，并有规律地结合在一起，形成有序的空间结构。

 

　　（1）“点”——城乡居民点体系

 

　　“点”，是主体，是高度集中的，但是这种点状的空间在国土空间面积中占比较小。从统计数据来看，城乡居民点所用土地仅占国土空间面积的3%左右，并且实际上绝大多数国家都基本如此。按照城乡居民点关系可以形成城市群绵延带、城市群、都市圈、都市县（中心城市所在县）、中心城市（或称都市，即地级及以上城市）、县城（县级市）、乡镇和村庄等空间结构。那么，区域经济发展的主体就是居民点状。

 

　　（2）“线”——连接各点之间的交通线路

 

　　从空间结构来说，“线”是区域经济的框架，是将城乡居民点连接起来的“线”，占国土资源的0.5%左右。用“线”将城乡居民点连接起来是有一定规律的。一般来说，可以按居民点的行政级别划分成若干层次的“直线三角形”连接网络。

 

　　（3）“面”——农田和生态

 

　　农业和生态是基础，可进一步划分农田、草原、山地、丘陵和荒漠等。

 

　　2.“多层次”空间分区体系

 

　　经济活动是由“点线面”三个基本形态构成的，三者缺一不可地在空间上组合起来，并且按照空间区域范围尺度大小，有规律地形成了多层次空间分区体系，这就是城乡区域经济形成的空间分区格局。为描述和研究便利，也可归纳为“基层小尺度”“中层中尺度”和“高层大尺度”三个区域空间层次和体系，这三个层次城乡区域经济空间分区体系具有各自不同的功能和作用。基层小尺度空间分区体系中，县域是基础单元；中层中尺度空间分区体系是以地级市或者叫都市圈为基础来划分的；高层大尺度空间分区体系中省区是基础单元。

 

　　（二）城乡区域经济空间结构和空间分区现状与问题

 

　　1.“点线面”空间结构体系现状与问题

 

　　（1）“点”上

 

　　首先，城市数量仍比较少，结构也不合理。到2018年末，我国城市个数达到672个，其中，地级以上城市297个，县级市375个；建制镇21297个。我国有14亿多人口，城市数量和结构仍有待提升和完善。

 

　　其次，城乡建设用地总量不足、结构不合理，主要是乡村占用建设用地过多、建设粗放。农村用地要集约，而不是占用耕地。

 

　　最后，从城乡结构来看，还有一个问题就是我们的城市大的太大、小的太小，缺乏中间环节。也就是说，对于超大规模城市，要做减法，疏散功能；对于乡村而言，要集约发展；中等规模城市不论是人口密度还是用地指标，都相对来说好一些，因此要增加中等城市数量，特别是进一步增加地级市数量。这样才能进一步完善城乡居民体系，更好地推进新型城镇化建设。

 

　　（2）“线”上

 

　　“线”，就是综合交通运输体系。近几年，我国在基础设施建设上取得了巨大成就，但从我国未来的发展要求来看，我国交通运输体系不论是从框架结构上，还是从整体设计上，都有进一步完善的空间。

 

　　此外，不论是城市交通，还是区域交通，都面临一个问题，就是“断头路”和“缺边路”仍比较多，这是今后在城市建设和综合交通运输体系建设中需要完善的方面。

 

　　（3）“面”上

 

　　这部分涉及的内容主要包括农业现代化和生态文明建设。规划《建议》中“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”和“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，都对农业现代化和生态文明建设有所论述。

 

　　虽然我国农业发展取得了巨大成就，但还没有实现现代化，农业发展中还存在一系列问题，比如耕地相对不足，农用地质量不高，农副产品质量还有待提高等。近些年，我国生态文明建设取得巨大成就，但从保护到改善提高来看，未来的任务还很重，因为生态文明建设不只是保护，未来的生态文明要高质量发展，还要有修复，当然这些工作现在也在做，但任务仍然非常艰巨，当然前途也非常光明。

 

　　2.“多层次”空间分区体系现状与问题

 

　　（1）基层小尺度城乡区域经济体系

 

　　基层小尺度城乡区域经济的研究对象主要是县域。一般来讲，根据县域的发展目的可以分为以非农业为主的都市县和以农业为主的农业县。

 

　　第一个问题，都市县与农业县之间存在比例不协调等问题，主要是都市县数量严重不足。都市县以非农产业为主，既包括制造业，也包括服务业。农业县以农业为主，当然其中也可能存在制造业和服务业，但它是以农业为主的。从西方发达国家来看，都市县和农业县存在一个比较稳定的比例关系，即以非农业为主的都市县所占比例是20%，而农业县所占比例是80%，我们简单称其为“二八”原理。从未来发展前景来看，都市县与农业县的比例将长期存在，这一格局也不会出现太大变化。从我国目前的情况来看，农业县占县域数量的90%左右，未来我国在推进新型城镇化方面还需要加大力度。

 

　　第二个问题，以制造业为主的县存在实力不强、工业化水平较低等问题，难以带动县域经济发展；以农业为主的农业县存在农业集约化程度、机械化程度、现代化程度不高等问题。实际上，农业县没有发展起来，也在于以制造业为主的都市县数量过少，辐射能力不强，带动县域经济发展的能力较弱。

 

　　第三个问题，都市县和农业县的生态环境破坏和环境污染形势依然严峻。

 

　　（2）中层中尺度城乡区域经济体系

 

　　第一个问题，都市圈、城市群和城市群绵延带的结构还有待完善，城乡区域经济一体化程度还比较低。目前来看，我国有京津冀城市群、山东半岛城市群、武汉城市圈、太原城市群、郑汴洛城市群、关中-天水城市群等。

 

　　第二个问题，目前我国还有许多地方是城市生活影响不到的。特别是中西部地区的很多地方，还没有感受到城市生活，基础设施建设等方面仍需要加大力度。

 

　　（3）高层大尺度城乡区域经济体系

 

　　从高层大尺度城乡区域经济体系来看，主要涉及两个问题：一是区域差距问题，二是可持续发展问题。

 

　　区域差距问题主要是省区经济发展“不平衡不充分”表现明显。实现城乡区域经济协调发展，要靠绝对差距的缩小。我国改革开放40多年取得了巨大成就，表现在城乡区域经济方面的成就主要是相对差距逐步缩小，在此基础上，我们就要解决绝对差距缩小的问题。解决绝对差距缩小的问题要比解决相对差距缩小的问题难度更大，需要政府发挥更大的作用。

 

　　近些年，我国在生态文明建设上取得了巨大成就，扭转了生态环境恶化的趋势，正在向生态环境质量不断改善的方向前进。但是，生态环境中仍存在一些问题，下一步我们要加大力度，使生态环境和区域经济进一步向好的方面发展。

 

　　（三）城乡区域经济的顶层设计

 

　　1.“点线面”空间结构的顶层设计

 

　　（1）城乡居民“点状”体系

 

　　规划《建议》中指出，推进以人为核心的新型城镇化。实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。

 

　　我们可以这样理解，即构建舒展型城乡居民点体系和适当紧凑的居民点内部结构。城市内部要“紧密组团”，统筹考虑生产、生活、生态；城市周边要“分散组团”，从而逐步形成合理的比例关系和空间分布结构。具体来看，要疏解非首都功能，进一步考虑直辖市的发展，加强省城规模，增强地级市的实力和数量，大力发展县域经济，全面推进乡村振兴。

 

　　（2）城乡居民点之间连通的“线状”体系

 

　　城乡居民点之间连通的“线状”体系，就是综合交通运输体系，既包括铁路，也包括其他一些交通方式。我们要按照城乡居民点的规模大小和行政级别，构建多层次的“直线三角形”顶层连通网络体系，并与国家“快速网、主干网和基础网”综合立体交通网络相衔接，这就构成了城乡区域经济“线状”体系的顶层设计。

 

　　（3）城乡区域经济“面状”体系

 

　　规划《建议》提出，要健全城乡统一的建设用地市场，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。建立土地征收公共利益用地认定机制，缩小土地征收范围。

 

　　农业用地要集约化、高效化和现代化，要提高劳动生产率。现在需要考虑的问题还包括，从农村出来的农民的就业问题。低端劳动力要慢慢消失，这样才能提高居民人均收入水平，促进城乡区域一体化发展。生态环境方面，未来我们不仅要保护，还要改善。

 

　　2.多层次城乡区域经济空间分区体系的顶层设计

 

　　（1）基层小尺度的顶层设计

 

　　这是以县域为基础单元，构建形成的都市县和农业县之间的优势互补的县域经济分工协作体系的顶层设计。规划《建议》提出，要发展县域经济，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间。统筹县域城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌。

 

　　县域经济要符合“二八”分工协作原理。各国实践表明，任何县域最终发展形态只有以非农业为主的都市县和农业现代化县两种。在推进农业现代化过程中，一方面要有社会资本的进入，另一方面要解决好从农村出来的劳动力的生活问题。

 

　　目前，我国以非农业为主的都市县数量还不够，规模也有限，尤其是中西部地区，还有很大的发展空间。当然，中西部地区现在的发展势头很好，要坚持下去，发展更多以制造业和服务业为主的县。精准扶贫以后，下一步就要在城乡一体化融合发展上做文章。我国现在还没有实现工业化、城镇化，今后要增加地级市数量，推进以人为核心的新型城镇化。

 

　　（2）中层中尺度层次和体系

 

　　要以都市圈（或地级市）为基础单元，构建形成都市圈、城市群和城市群绵延带之间互联互通的空间市场一体化的顶层设计。

 

　　都市圈，相当于我国的地级市，具有一二三产业相对齐全的产业结构和完整的城乡区域类型结构的“双全”结构，其目的就是要促进城乡区域一体化，形成空间市场一体化。现在的问题在于，我们的都市县数量还较少。一个都市县带动周边的县，从而形成一个都市圈，如果都市县的数量少，那么都市圈也相应较少，因此我们要增加都市县数量。

 

　　（3）高层大尺度层次和体系

 

　　以省区为基础单元，其目的是促进城乡区域实现均衡协调发展。八大新型跨省区综合经济区是未来宏观经济发展的一个核心，要缩小经济差距，促进经济可持续发展，这是我们的发展方向。对此，我简称为“448”方案，就是“四大板块”“四大流域”和“八大新型跨省区综合经济区”，这是未来区域经济协调发展和缩小区域差距的核心所在。具体来看包括长江流域及相关地区的沪苏浙经济区，鄂湘皖赣经济区和渝川经济区；黄河流域及相关区域的京津冀城市群、晋鲁豫经济区、陕甘宁蒙新经济区；黑龙江松辽流域的辽吉黑经济区；珠江流域及相关地区的粤闽琼经济区、云贵桂经济区。这些经济区都是为了解决可持续发展和均衡协调发展问题的。

 

　　三、城乡区域经济高质量发展的实现路径

 

　　（一）“点线面”空间结构体系

 

　　1.在“点”上

 

　　关键是增加中心城市、中心城市区和都市圈的数量，增加城镇建设用地总量和比重；完善和构建城市群和城市群绵延带空间结构体系，实现以人为本的新型城镇化目标。

 

　　2.在“线”上

 

　　不论是城市区域交通，还是城市内部交通，都要消除“断头路”和“缺边路”，构建多层次“直线三角形”交通物流体系，实现交通强国的目标。

 

　　3.在“面”上

 

　　从农业来看，要完成农业现代化的历史任务；从生态来看，要践行“两山论”，构建“山水林田湖草”完美的生态环境系统，实现美丽中国的目标。

 

　　（二）“多层次”空间分区体系

 

　　1.基层小尺度城乡区域经济体系

 

　　增加以中心城市为核心的都市县和都市圈的数量，实现都市县和现代化农业县的数量比例和空间结构合理的要求。

 

　　2.中层中尺度城乡区域经济体系

 

　　构建以都市圈、城市群和城市群绵延带为主要载体的城乡区域一体化新体系。

 

　　3.高层大尺度城乡区域经济体系

 

　　构建城乡区域经济均衡协调和可持续发展的新格局，通过“四大板块”和“四大流域”交叉划分并经过适当调整，形成“八大新型跨省区综合经济区”；实现城乡区域经济差距缩小和可控；构建生态文明体系，建设美丽中国。