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　　张劲：党内法规制度建设的传承与创新——认真学习领会习近平法治思想

 

　　2021-02-23 10:22宣讲家网张劲中国政法大学副教授字号：

 

　　摘要：习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。中国政法大学张劲副教授从中国共产党重视党内法规制度建设的优良传统、习近平法治思想对党内法规制度建设的重大突破等方面，深入阐述了党内法规制度建设的传承与创新，对于我们认真学习领会习近平法治思想，将其贯彻落实到全面依法治国全过程，具有一定的指导作用。

 

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　　张劲中国政法大学副教授

 

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　　大家好！很高兴有机会和大家在宣讲家网一起交流。

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度定位法治、布局法治、厉行法治。2020年11月召开的中央全面依法治国会议，提出并明确了习近平法治思想。习近平法治思想提出了全面推进依法治国的总目标，宣示了坚定不移走中国特色社会主义法治道路，深刻回答了全面依法治国一系列重大问题，阐明了中国特色社会主义法治体系的科学内涵，明确了全面依法治国的基本框架和总体布局，是马克思主义中国化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平法治思想是高屋建瓴、视野宏阔、内涵丰富、思想深刻的体系。在这里，我主要就其中的一个方面的问题，即党内法规制度建设的传承与创新，跟大家交流。

 

　　我主要分几个部分来讨论这一问题。第一，传承，即习近平法治思想传承中国共产党重视党内法规建设的优良传统；第二，创新，即习近平法治思想对党内法规制度建设的重大突破；第三，成就，即在习近平法治思想指引下党内法规制度建设取得历史性成就。

 

　　一、中国共产党重视党内法规制度建设的优良传统

 

　　中国共产党诞生于民族危亡之际，是以马克思主义为理论武装，以实现民族独立和解放、实现中华民族伟大复兴为己任，以共产主义为最高理想和最终目标的无产阶级政党。党的基本性质和目标决定了党必须纪律严明，必须重视党内法规建设。从历史来看，中国共产党具有重视党内法规建设的优良传统。新时代党内法规建设的新起点、新征程就是建立在传承党的优良传统基础上的。

 

　　（一）中国共产党党内法规建设的历史回望

 

　　1921年，党的第一次全国代表大会就制定了《中国共产党第一个纲领》，明确了党的名称、性质和奋斗目标，对党的组织原则、组织机构，发展党员程序作出了基本规定，开启了依规治党的序幕。1922年，中共二大制定了第一部《中国共产党章程》，详尽规定了党员条件和入党手续，特别是强化了党的组织原则和纪律。1927年，中央政治局会议通过了《中国共产党第三次修正章程决案》，虽然这是中国共产党历史上唯一一次不是由党的全国代表大会修改的党章，但是它的意义十分重大，它第一次将民主集中制原则作为党的指导原则。

 

　　除了党章作为最重要的党内法规，我们党还制定了许多其他党内法规。比如，1923年制定的《中国共产党中央执行委员会组织法》《教育宣传委员会组织法》；1927年制定的《组织问题决议案》；1929年制定的“古田会议决议”；1943年制定的《中共中央关于中央机构调整及精简的决定》，等等。

 

　　这里特别值得提出的是，1938年毛泽东同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上正式提出了“党内法规”概念。他在《论新阶段》政治报告中指出：“必须重申党的纪律：（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。……为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。”

 

　　当然，在相当的时间内，我们对于“党内法规”的提法并不统一，也时常将之称为“党规党法”“党的法规”等。比如，1938年，刘少奇同志在党的第六届中央委员会第六次全体会议上作的报告，名称就是《党规党法的报告》；1945年，他在《关于修改党章的报告》中也是使用“党的法规”的概念。

 

　　1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议闭幕会上也指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，“党规党法”概念第一次写入中央文件。虽然名称不统一，但是这些事实也说明了中国共产党一贯重视党内法规的传统。

 

　　后来，“党内法规”名称逐渐固定和规范。1981年6月，在党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，“党内法规”概念第一次写入中央文件。文件指出：“中央和各级纪律检查委员会的建立，《关于党内政治生活的若干准则》和其他党内法规的制定，各级党的领导机关和纪律检查机关为纠正不正之风所做的工作，提高了党的战斗力。”随后，1990年7月，中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，“党内法规”成为正式规范用语。1992年10月，党的十四大将“党内法规”概念正式写入党章，并明确规定党的各级纪律检查委员会的任务是“维护党的章程和其他党内法规”。

 

　　（二）中国共产党党内法规建设的历史经验

 

　　我们很难在有限的时间全面总结中国共产党党内法规建设的历史经验，所以，在这里我只能部分地表述。我尝试用“一以贯之”“纲举目张”“自主创新”“与时俱进”四个关键词来归纳。

 

　　1.一以贯之

 

　　中国共产党人对党内法规的重视和制度探索是一以贯之的。无论是在中国共产党初创和大革命时期，还是土地革命战争时期，还是全民族抗战、解放战争时期，党的早期领导人都很重视党内法规建设。新中国成立后，党中央不断就健全强化党的一元化领导、党的自身建设等方面发展和完善党内法规制度。可以看出，党中央和党的主要领导人都非常重视党内法规建设。从刚才的梳理当中，我们可以看到毛泽东、刘少奇、邓小平同志等领导人在许多讲话中都强调了党内法规的重要性。后来的领导人也很重视党内法规制度建设，比如，江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中强调：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”胡锦涛同志在中央纪律检查委员会第六次全体会议上强调：“认真学习党章，自觉遵守党章，切实贯彻党章，坚决维护党章”“要始终把学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章作为全党的一项重大任务抓紧抓好”。

 

　　习近平法治思想正是在传承这种一以贯之高度重视党内法规的传统基础上开启了新时代党内法规建设的新征程。我们从习近平总书记的重要讲话中也能够看到党的传统的连续性和创新性。比如，邓小平同志曾告诫全党：“中国要出问题，还是出在共产党内部。”办好中国的事情，关键在党。习近平总书记深刻指出：“我们的党员、干部队伍庞大，管理起来难度很大，但又必须管好，管不好就会出乱子。我们国家要出问题主要出在共产党内，我们党要出问题主要出在干部身上。”从中，我们可以看到传承的一面，邓小平同志和习近平总书记都看到了中国共产党的关键作用，但也有创新。习近平总书记还特别强调今天中国共产党非常庞大，管理难度很大。我们党是全世界最大的执政党之一，有9000多万名党员、480多万个基层党组织，在一个14亿人口的大国长期执政。也就是说，习近平总书记立足于中国共产党的新发展新形势，提出了管党治党的新方略。

 

　　2.纲举目张

 

　　我们说纲举目张，对于党内法规制度建设来说，这个“纲”就是党章。党章是党内法规制度体系的核心，也可以说是党内根本法。中国共产党始终表现出对党章的高度重视，其突出的表现就是历次代表大会一般都会修改党章。通过修改党章不断完善党的组织原则、组织机构、组织纪律和党的领导体制和领导方式。比如，1982年9月，党的十二大修改党章，就对党的民主集中制原则、基层党组织建设、改革党和国家领导体制进行了完善。1992年10月，党的十四大修改党章，首次将“从严治党”写入党章。正是在党章不断完善的基础上，其他党内法规制度才得以不断丰富和发展，落实党章精神的一系列党内法规制度才得以制定。比如，中共中央先后制定《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》《中国共产党党内法规制定条例》等。

 

　　习近平总书记十分重视党章在党内法规体系中的作用。他指出：“党章是我们立党、治党、管党的总章程，是全党最基本、最重要、最全面的行为规范。”这里的“总章程”概念就是传承，这里的“立党、治党、管党”和三个“最”就是习近平总书记更深入全面的阐释。

 

　　3.自主创新

 

　　中国共产党是无产阶级政党，马克思主义是行动的指南而不是机械的教条，中国共产党人历来重视马克思主义的中国化。在党内法规建设的过程中，也鲜明地体现了这一点。比如，根据中国革命的经验和教训，1927年“三湾改编”后确立了“支部建在连上”的制度，从而逐步确立了党领导军队的原则。

 

　　比如，1928年10月，中共中央颁布了《巡视条例》，开始探索巡视制度。1931年5月，中央通过了《中央巡视条例》并要求各地参照建立巡视制度，从而创立了契合中国需要具有中国特色的巡视制度。

 

　　比如，1945年中共七大党章第一次把马克思主义中国化的成果“毛泽东思想”确立为党的指导思想。这些都体现了中国共产党党内法规建设的自主创新精神。这些优秀的红色基因和实践证明行之有效的制度都被我们今天继承，并发扬光大，比如巡视制度。

 

　　4.与时俱进

 

　　与时俱进是中国共产党鲜明的特点，也是中国共产党永葆生机活力的重要品格。列宁曾经指出：“我们应当善于根据当时形势的特点提出自己的策略和当前的任务”。

 

　　党内法规建设必须回应时代主题和需要，不断完善党的领导方式。比如，1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上发表的《党和国家领导制度的改革》，就围绕官僚主义突出、权力过分集中、全面以党代政等问题，以及事实上存在的领导干部终身制的问题针对性提出改革方案。随后，作出《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》，并就改革和完善党的领导方式、“少宣传个人”、“建立统一的、强有力的、高效率行政系统”出台改革措施。比如，2002年11月，党的十六大通过党章修正案确立了“三个代表”重要思想作为党的指导思想。党章关于党的指导思想的开放式添加，也是与时俱进的典型例证。同时，对党的性质作出了新的表述，即把“中国共产党是中国工人阶级的先锋队”，修改为“中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，积极回应了中国社会结构的变迁。

 

　　二、习近平法治思想对党内法规建设的重大突破

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央传承党内法规建设的优良传统，把党内法规制度建设摆在了更加突出的位置。在党内法规建设方面实现了重大突破。这些突破包括但不限于以下方面：

 

　　（一）视野宏阔，谋篇党内法规战略格局

 

　　1.习近平法治思想的战略思维

 

　　习近平法治思想具有鲜明的战略思维。这种战略思维体现在诸多方面，包括：

 

　　（1）战略判断

 

　　法治是治国理政的基本方式，法治具有“固根本、稳预期、利长远”的重要作用。这一观念是对法治工具主义的克服，更是非常重要的战略判断。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。在统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想的实践中，在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们要更加重视法治、厉行法治，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，坚持依法应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾。”

 

　　（2）战略定力

 

　　坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚持以人民为中心的法治理念，坚持中国共产党的领导就是习近平法治思想的战略定力。习近平总书记强调：“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’、‘三权鼎立’、‘司法独立’的路子。”“党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。”

 

　　（3）战略目标

 

　　这主要体现在两个阶段性的目标，即：第一步，从2020年到2035年，在基本实现社会主义现代化的同时，基本建成法治国家、法治政府、法治社会；第二步，从2035年到本世纪中叶，在把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的同时，全面建成法治中国。

 

　　（4）战略布局

 

　　这主要体现在“四个全面”“三位一体”，即在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的“四个全面”中思考和推进中国的法治建设，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

 

　　（5）战略抓手

 

　　这就是坚持中国特色社会主义法治体系这一总抓手。2020年11月，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出：“中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。要坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展。”

 

　　2.习近平法治思想对党内法规的战略谋划

 

　　党的十八大以来，习近平总书记从管党治党、执政治国的战略高度对党内法规制度建设作出了一系列重要论述。包括：

 

　　（1）习近平法治思想关于党内法规制度建设的战略判断

 

　　比如，强调党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。

 

　　（2）习近平法治思想关于党内法规制度建设的战略定力

 

　　比如，强调党内法规制度建设要坚持正确的政治方向，坚持以党章为根本遵循，确保全党坚定维护党中央权威和集中统一领导。

 

　　（3）习近平法治思想关于党内法规制度建设的战略布局

 

　　比如，把党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，强调形成党内法规制度体系，强调把坚持依法治国和依规治党有机统一。

 

　　（4）习近平法治思想关于党内法规制度建设的战略抓手

 

　　比如，强调要扭住提高党内法规制定质量这个关键；要把执行体系凸显出来，各级党组织和党员领导干部要把执规责任扛起来，不能只重制定不重执行。

 

　　党的十八大以来，习近平法治思想关于党内法规制度建设的重要战略谋划也得到逐步落实和扎实推进。这里我主要讲三个代表性的例子。

 

　　第一个例子是，2013年11月，中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》。这是党中央第一次就党内法规制定五年规划，是对党内法规制度建设的系统谋划和顶层设计。规划提出“力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架，使党内生活更加规范化、程序化，使党内民主制度体系更加完善，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固，为到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系打下坚实基础”。在第一个五年规划圆满完成的基础上，2018年2月中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》。

 

　　第二个例子是，2014年10月，党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”纳入全面依法治国总目标，成为中国特色主义法治体系的重要组成部分。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”。党内法规体系成为中国特色社会主义法治体系五个体系之一，这就是说，党内法规体系内在于中国特色社会主义法治体系之中。

 

　　还值得注意的是，前面四个体系之间用的是顿号，而党内法规体系和前四个体系之间使用逗号分开，这也表明了中央文件对国法与党规关系的思考。这是非常重大的理论和制度创新。过去，在许多人的思维方式中，党内法规仅仅是共产党的“家法”，是外在于国家治理体系的。党的十八届四中全会旗帜鲜明地把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，对于澄清一些观念的误区，对于厘清党法关系、治党与治国关系具有历史性意义。它对于党内法规制度建设毫无疑问是里程碑性的。

 

　　第三个例子是，2017年6月，中央印发了《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》。这是党的历史上第一个党内法规制度建设的纲领性文件。《意见》贯彻落实以习近平同志为核心的党中央关于全面从严治党、依规治党的重大决策部署，从指导思想、总体目标、加快构建完善的党内法规制度体系、提高党内法规制度执行力、加强组织领导等方面，对加强新形势下党内法规制度建设提出明确要求、作出统筹部署。《意见》指出，治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。加强党内法规制度建设，是全面从严治党、依规治党的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，事关党长期执政和国家长治久安。

 

　　（二）高屋建瓴，形成党内法规理论体系

 

　　党的十八大以来，习近平总书记在一系列重要论述中深刻阐释了为什么要全面从严治党，如何全面从严治党，以及党与法关系、治国与治党关系、党规与国法关系等理论问题，有力地回应了“党大还是法大”的伪命题，创造性地提出了“从严治党靠教育，也靠制度，二者一柔一刚，要同向发力、同时发力”“依法治国和依规治党统筹推进、一体建设”等重大论断，为党内法规理论体系的形成做出了决定性贡献。

 

　　这些理论体系博大精深，我这里主要就两个方面谈一下学习心得。

 

　　1.党和法的关系问题

 

　　习近平总书记指出：“党和法的关系是一个根本问题，处理得好，则法治兴、党兴、国家兴；处理得不好，则法治衰、党衰、国家衰。”坚持共产党领导是历史的经验、人民的选择、现实的需要。未来，开启全面建设社会主义现代化国家新征程，推进国家治理体系和治理能力现代化，适应人民日益增长的美好生活需要，实现中华民族伟大复兴的中国梦都需要加强党对全面依法治国的领导。所以，我们必须明确党的领导是中国特色社会主义法治之魂。

 

　　习近平总书记明确指出：“当前我国正处于实现‘两个一百年’奋斗目标的历史交汇期，坚持和发展中国特色社会主义更加需要依靠法治，更加需要加强党对全面依法治国的领导。”我们可以大大方方地讲，所谓“中国特色的社会主义”，最大的“特色”就是中国共产党领导。为此，2018年3月，宪法修正案把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲第一条第二款。我们可以大大方方地讲，“中国特色社会主义法治”，最大的“特色”就是中国共产党领导法治建设，包括党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。这是我国社会主义法治同西方资本主义国家法治的根本区别。

 

　　曾经，由于我们对一些重大理论问题缺乏旗帜鲜明的回应，引发一些党内法规制度建设的理论和实践困扰。其中，一个代表性的问题就是“党大还是法大”的问题。早在1985年的全国“两会”期间，就有外国记者就“党大和法大”的问题向当时的全国人大常委会委员长彭真提问。本质上说，这种问题是别有用心的，是受到西方法治的支配，企图把党的领导和法治割裂开来、甚至对立起来，从而削弱和否定党的领导。当然，也有的人并不是别有用心，但至少是认识不清。

 

　　当时，我们确实对这一问题没有一个清楚的理论回应，有一种回答方式是“在不同层面去分析这一问题会有不同的答案，从党领导人民制定宪法法律上看，党要比法大；但是，从党的领导不可超越法律的范围来看，党又要比法小。”可见，这个问题还是具有相当的迷惑性，也带来了一定的困扰。对此，习近平总书记旗帜鲜明指出：“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题。对这个问题，我们不能含糊其辞、语焉不详，要明确予以回答。”

 

　　在中国，为什么这是一个伪命题？因为中国共产党“依据党章从严治党、依据宪法治国理政；党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法”。作为整体的中国共产党，是先进的无产阶级政党，党没有自身利益，党坚持群众路线，党的正确主张从群众中来，代表最广大人民群众的根本利益，所以，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国当然是有机统一的。

 

　　当然，我们在毫不动摇坚持党领导中国特色社会主义法治的同时，也要强调党要善于领导，善于使党的主张通过法定程序转化为国家意志。这是习近平法治思想对重大理论问题旗帜鲜明的回应，是推进党内法规制度建设的“元理论”。试想，如果“党-法”关系认识不清，我们怎么可能理直气壮推进党内法规制度建设，尤其是其中的党的领导的党内法规建设？如果“党-法”关系不清，我们又怎么能认识和处理好国法与党规的关系？如果我们只是看到“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”的一面，还没有完整理解习近平法治思想关于“党-法”关系的论述。如果片面理解“党-法”关系，它可能导致某些党员干部拉“党的领导”的大旗搞以言代法、以权压法、权大于法。所以，习近平总书记在强调“党大还是法大”是伪命题的同时，又指出“权大还是法大”是真命题。正因为看到“权大还是法大”是真命题，党章才强调“党必须在宪法和法律的范围内活动”，我们才需要全面从严治党，才需要抓住领导干部这个“关键的少数”。

 

　　2.依法治国与依规治党关系问题

 

　　坚持依规治党和依法治国有机统一，是以习近平同志为核心的党中央在治国理政过程中探索出来的新经验，是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记曾就加强党内法规制度建设作出重要指示：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”依规治党与依法治国紧密联系，相辅相成，不可分割。这一论断是重大理论创新，对于依规治党和依法治国意义重大、影响深远。

 

　　（1）这一重要论断把党内法规制度建设的重要性提到了前所未有的高度

 

　　“长远之策、根本之策”的概括，意味着我们在坚持思想建党和制度建党两手抓的同时，要发挥制度的治本作用，这就为全面从严治党的制度化、体系化、纵深化提出了新要求。进而言之，这一论断也抓住了治国理政的根本，即依规治党是依法治国的基础，依法治国与依规治党都必须旗帜鲜明地坚持党的领导。加强党内法规制度建设的直接指向是全面从严治党，但最终指向是“执政兴国”“伟大斗争”“长治久安”。所以，我们不能概念式、机械地理解“党内法规”之“内”。

 

　　中国共产党在国家政治、法治中的地位和作用是不能简单以西方式的政党来看待的。美国学者巴克尔也部分地看到了这一点，他说：“如果不考虑中国共产党在国家机器内外所发挥的制度作用，那么就不可能对中国的法治进行分析。这需要认真对待中国共产党作为宪政意义上的‘执政党’的地位的表现形式，也需要对中国共产党加以考察：它不是一个西方式的政党——像麦迪逊所分析的宗派一样，而是国家权力大厦的主要构成要素。”

 

　　中国共产党是中国革命、建设和改革的领导核心。当今中国能不能全面协调可持续发展，国家治理成效如何，取决于我们党的执政能力和领导水平，取决于我们党的思想、作风、纪律、组织等的状况。一句话，中国的问题，关键在党。只有坚持依规治党，加强党内法规制度建设，才能切实解决党自身存在的突出问题，才能真正发挥“中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。

 

　　习近平总书记强调：“打铁必须自身硬。”“依规治党”就是让党保持和人民群众的血肉联系，只有不忘初心、牢记使命，才能担负执政兴国的历史使命。反过来说，没有全面从严治党，党的领导就不可能坚强有力，依法治国也不可能实现。因此，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”

 

　　（2）这一重要论断揭示了依规治党和依法治国的紧密联系、相辅相成、不可分割的关系

 

　　两者之所以紧密联系、相辅相成、不可分割，是因为管党治党和国家治理具有本质的一致性和价值的同构性。同时，国家法律体系和党内法规体系都内在于中国特色社会主义法治体系之中。没有完善的党内法规制度体系，中国特色社会主义法治体系就不可能完备；没有完备的国家法律体系，亦是如此。国家法律体系和党内法规体系之于中国特色社会主义法治体系如鸟之双翼、车之两轮，不可或缺。

 

　　既然党内法规与国家法律并存于同一社会主义法治体系之中，它们之间就不可能是互不交集的平行线，而是有机联系、相互支持的统一整体。依规治党是依法治国的基础和保障。依法治国本身也在推动依规治党。国家法律本身就需要全体党员带头守法，而依法治国的完备对管党治党具有直接的推动作用。

 

　　另外，相对于比较成熟的法律体系来说，党内法规还处于初创阶段，社会主义法律体系的有益经验对于依规治党尽快体系化、规范化、程序化也起到了很大的促进作用。这些年，党内法规的制定程序、发布、公开原则，党内法规备案审查制度、党内法规清理、党内法规解释等机理，都大量借鉴了国家法律的经验。

 

　　（3）这一重要论断突出了依规治党和依法治国统筹推进、一体建设的方略

 

　　法治建设是系统工程，它不仅要求国家法律系统的内部逻辑自洽、体系完备，也要求党内法规与国家法律的衔接和协调。只有“统筹推进、一体建设”，才能不断完善党的领导体制和工作机制，以法治的理念、程序和方式保证党领导人民有效治理国家；只有“统筹推进、一体建设”，才能让党内法规与国家法律既不脱节断档，也不交叉重复，更不错位越位；只有在“统筹推进、一体建设”的理念和方法论指导下，采取党内法规和国家法律及时立改废释，建立党规与国法立法立规的沟通协调机制，同步推进国家法律和党内法规的合法性审查、合宪性审查和备案审查制度，才能真正让依规治党、依法治国各有侧重、有机衔接、相互支持、相互补充，有机统一于中国特色社会主义民主政治的伟大实践。

 

　　（三）精准施策，下好管党治党的“先手棋”

 

　　习近平法治思想不仅具有视野宏阔的战略格局，具有高屋建瓴的理论准备，也具有鲜明的精准施策的思维。这种精准思维的背后是习近平法治思想始终坚持“问题导向”。

 

　　1.习近平法治思想的精准思维

 

　　全面推进依法治国不能平均用力，要以察国事本为基础，以问题为导向，抓准难点痛点精准施策。这方面的例子很多。

 

　　比如，成立中央全面依法治国委员会。党的十九大召开后，党中央组建中央全面依法治国委员会，从全局和战略高度对全面依法治国作出一系列重大决策部署。这一机构的成立，在体制机制上保障了全面依法治国的过程中发挥党总揽全局协调各方的作用，提高了中央法治战略规划能力，促进了各方协同，推动我国社会主义法治建设发生历史性变革。

 

　　比如，习近平总书记多次强调：“徒法不足以自行”“奉法者强则国强”。2015年2月2日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话。他强调：“领导干部要做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。”在习近平法治思想的“十一个坚持”中，强调“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”，强调“要坚持抓住领导干部这个‘关键少数’”，这就是抓住了法治建设中“人”的这一决定性要素，精准抓住了领导干部这一“关键少数”。

 

　　比如，习近平法治思想强调“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，同时指出：“法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。要推进严格规范公正文明执法，提高司法公信力。普法工作要在针对性和实效性上下功夫，特别是要加强青少年法治教育，不断提升全体公民法治意识和法治素养。”这里的“重点任务”“主体工程”“率先突破”就精准抓住了、也看到了法治政府建设的特殊重要性。

 

　　比如，习近平总书记强调：“要坚持以人民为中心。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。”这里的“新要求”“新期待”“反应强烈的突出问题”，就是要求我们不能抽象地讲以人民为中心，要精准听取人民呼声，回应人民期待，解决问题。

 

　　2.习近平法治思想对党内法规的精准施策

 

　　在这里我想用我们最熟悉的中央八项规定来说明这个问题。2012年12月4日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》。其主要内容是：

 

　　（1）要改进调查研究，到基层调研要深入了解真实情况，总结经验、研究问题、解决困难、指导工作，向群众学习、向实践学习，多同群众座谈，多同干部谈心，多商量讨论，多解剖典型，多到困难和矛盾集中、群众意见多的地方去，切忌走过场、搞形式主义；要轻车简从、减少陪同、简化接待，不张贴悬挂标语横幅，不安排群众迎送，不铺设迎宾地毯，不摆放花草，不安排宴请。

 

　　（2）要精简会议活动，切实改进会风，严格控制以中央名义召开的各类全国性会议和举行的重大活动，不开泛泛部署工作和提要求的会，未经中央批准一律不出席各类剪彩、奠基活动和庆祝会、纪念会、表彰会、博览会、研讨会及各类论坛；提高会议实效，开短会、讲短话，力戒空话、套话。

 

　　（3）要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发。

 

　　（4）要规范出访活动，从外交工作大局需要出发合理安排出访活动，严格控制出访随行人员，严格按照规定乘坐交通工具，一般不安排中资机构、华侨华人、留学生代表等到机场迎送。

 

　　（5）要改进警卫工作，坚持有利于联系群众的原则，减少交通管制，一般情况下不得封路、不清场闭馆。

 

　　（6）要改进新闻报道，中央政治局同志出席会议和活动应根据工作需要、新闻价值、社会效果决定是否报道，进一步压缩报道的数量、字数、时长。

 

　　（7）要严格文稿发表，除中央统一安排外，个人不公开出版著作、讲话单行本，不发贺信、贺电，不题词、题字。

 

　　（8）要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定。

 

　　我们看看，这“八项规定”哪一项不是精准施策？里面提到的“走过场、搞形式主义”“封路、清场闭馆”“空话、套话”“出访活动”“住房、车辆配备”哪一项不是人民群众反映突出的问题？以习近平同志为核心的党中央在推动党风政风转变上，以上率下，敢动真格，精准施策。可以说，党的十八大以来，这是党内法规制度建设最重要的“第一枪”，回应了人民真实呼声，抓住了党风政风的积弊。虽然，这个规定是针对中央政治局的，但各级党组织、各级地方政府主动对标对表，给党风政风，甚至民风带来了巨大变化。

 

　　除了中央八项规定以外，党的十八大以来制定的党内法规，比如，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》等，都表达了以习近平同志为核心的党中央严明党的纪律，把纪律挺在前面，用铁的纪律从严治党的坚定决心，都鲜明地体现了精准施策的特点。

 

　　能够做到精准施策，这与习近平法治思想始终坚持问题导向，注重实际治理效能分不开。正是坚持问题导向，聚焦党内法规制度建设的薄弱环节，统筹考虑、综合施策，从制度层面提出补短板、强弱项的针对性举措，才着力破解了影响和制约新时代党内法规制度建设的一些突出问题。

 

　　三、在习近平法治思想指引下党内法规制度建设取得历史性成就

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面从严治党、依规治党，全方位推进党内法规制度建设，其力度之大前所未有，党内法规制定数量之多前所未有，党内法规制度建设推进速度之快前所未有，初步形成了“有规可依”“立规重质”“执规有力”的局面，取得了历史性成就。

 

　　在此基础上，2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020-2025年）》，提出：“到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成。”“建设全国统一的法律、法规、规章、行政规范性文件、司法解释和党内法规信息平台。”值得非常注意的是，《法治中国建设规划（2020-2025年）》中，还专门用第七部分规划“建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党”。

 

　　今天，党内法规的理论突破有目共睹，党内法规制度建设所取得的历史性成就无可争辩。这些成就的取得，是在传承中国共产党重视党内法规的优良传统基础上取得的，是习近平法治思想不断理论创新、制度创新的成果。我们有理由相信，未来党内法规制度建设能够行稳致远。