一、习近平关于法治政府建设的重要论述

 

　　习近平法治思想的重要内容之一，就是习近平总书记关于法治政府建设的重要论述。习近平法治思想“十一个坚持”中坚持建设中国特色社会主义法治体系中有一点，要加快形成完备的高效的法治实施体系。其实，法治实施体系很重要的一个方面就是法治政府建设。因为我们国家法律执行的主体是各级行政机关，所以全面推进依法治国要更加重视法治政府的建设。

 

　　习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上对法治政府建设提出要求，他指出，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破，用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。2013年2月23日，中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。2014年10月20日，习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，政府是执法主体，对执法领域存在的有法不依、执法不严、违法不究甚至以权压法、权钱交易、徇私枉法等突出问题，老百姓深恶痛绝，必须下大气力解决。2015年1月1日，习近平总书记在署名文章《加快建设社会主义法治国家》中指出，执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式，各级政府必须依法全面履行职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全依法决策机制，完善执法程序，严格执法责任，做到严格规范公正文明执法。总之，习近平总书记关于全面依法治国的一系列重要论述，构成了习近平法治思想，为法治政府建设提供了根本遵循。其中特别是，习近平总书记关于法治政府建设的重要论述，为我们加强法治政府建设、提升依法行政水平指明了努力的方向。

 

　　二、构建职责明确、依法行政的政府治理体系的总体目标

 

　　（一）构建职责明确、依法行政的政府治理体系的提出

 

　　2019年10月31日，党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”的重点任务。

 

　　（二）构建职责明确、依法行政的政府治理体系的目标

 

　　2021年1月，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》（以下简称《规划》），明确了法治中国建设的总体目标，即：到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成。到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，中国特色社会主义法治体系基本形成，人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，国家治理体系和治理能力现代化基本实现。

 

　　其中特别明确，到2025年，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全；到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。我们知道，《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）提出，到2020年基本建成法治政府。两个都提到了基本建成，什么叫基本建成？就是实现了我们的阶段性目标。那么，从2020年基本建成法治政府到2035年法治国家、法治政府、法治社会基本建成，两者是什么关系呢？这两个阶段性目标，一个是初期目标，一个是远景目标。因为法治国家、法治政府、法治社会是一体化建设，所以这两者是一脉相承的，在实现上是一个不断完善、不断推进的过程。

 

　　三、构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重点任务

 

　　以习近平法治思想为指导，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，《规划》明确提出法治政府建设的一些重点任务，除“全面贯彻实施宪法，坚定维护宪法尊严和权威”；“紧紧围绕新时代党和国家工作大局，依法维护国家主权、安全、发展利益”；“加强党对法治中国建设的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用”之外，主要是以下五项任务，即：建设完备的法律规范体系，以良法促进发展、保障善治；建设高效的法治实施体系，深入推进严格执法、公正司法、全民守法；建设严密的法治监督体系，切实加强对立法、执法、司法工作的监督；建设有力的法治保障体系，筑牢法治中国建设的坚实后盾；建设完善的党内法规体系，坚定不移推进依规治党。而构建职责明确、依法行政的政府治理体系是其中一个重要内容。所以，各级政府必须坚持依法行政，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。

 

　　我国依法行政的六项基本要求。2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出依法行政的六项基本要求。什么叫依法行政？理论上有三个方面：一是行政权要有法律依据；二是行政权形式要符合法律规定；三是政府如有违法和不当行政行为要承担相应责任。那么，六项基本要求都包括什么？

 

　　第一，合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。也就是说，职责法定。

 

　　第二，合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

 

　　第三，程序正当。

 

　　第四，高效便民。

 

　　第五，诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

 

　　第六，权责统一。主要是依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

 

　　这六项基本要求也是我们国家依法行政的基本准则。

 

　　法治政府是职权法定的政府。各级政府必须坚持依法行政，恪守法定职责必须为、法无授权不可为，把政府活动全面纳入法治轨道。《纲要》提出，到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。也就是说，只有符合职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信这六项标准，才是基本建成法治政府。那么，怎么做才能符合这六项标准呢？《纲要》提出了六项措施。

 

　　而2021年下发的《规划》也提出了相关措施。具体有：

 

　　第一，依法全面履行政府职能。法无授权不可为。行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损相对人合法权益或者增加其义务的决定。这是职权法定原则。法定职责必须为。我国政府法定的职责包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环保等五个方面。要积极履行法定职责，解决履责缺位问题，防止和克服懒政怠政，坚决惩处失职渎职行为。

 

　　《规划》指出，着力厘清政府和市场、政府和社会的关系，更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为。深入推进简政放权，持续整治变相设置行政许可事项的违法违规行为。大力推行清单制度并实行动态管理。权力清单制度，最早是在地方政府部门中推行。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》。之后，我国提出国务院部门也要制定权责清单。《规划》提出，编制完成并公布中央层面设定的行政许可事项清单、备案管理事项清单，国务院部门权责清单于2022年上半年前编制完成并公布。

 

　　这里涉及一个很重要的问题，简政放权。我们国家为什么要简政放权？一方面，解决越位问题。大幅度减少政府审批事项，减少各级政府对资源的直接配置，把应该由企业决策的交还给企业，把该由市场决定的事交还给市场。另一方面，解决错位问题。加强中央政府宏观事务管理和宏观调控，加强地方政府经济调节、公共服务、市场监管、社会管理、生态环保等职责；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。2013年，国务院部门审批达1700多项，投资创业和群众办事门槛多，审批手续繁、收费高、周期长、效率低，企业和群众反映强烈。经过多年改革，截至2020年12月，国务院分16次取消和下放行政审批事项占原有审批事项的1094项。我们在简政放权方面迈开了实质性步伐。

 

　　第二，依法健全决策机制。我们知道，行政权运行有三个环节，决策、执行和监督。其中，要求决策要科学、民主、依法，执行要坚决，监督要有力。所以，要建立行政权依法运行机制，首先要依法健全决策机制，因为决策是执行和监督的前提。2004年《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。这里的决策指的是行政决策。

 

　　政府依照法定的权限和程序作出的行政决策。首先要依法。2019年9月1日实施的《重大行政决策程序暂行条例》，通过“列举+排除”框定重大行政决策事项的五个方面的范围。包括：制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；制定经济和社会发展等方面的重要规划；制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用该条例。另外，这一条例适用于地方政府，在决策草案形成过程中，主要涉及决策启动、公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定以及决策公布、决策执行和调整等。

 

　　《规划》提出，严格落实重大行政决策程序制度，切实防止违法决策、不当决策、拖延决策。《重大行政决策程序暂行条例》提出，决策机关违反本条例规定造成决策严重失误，或者依法应当及时作出决策而久拖不决，造成重大损失、恶劣影响的，应当倒查责任，实行终身责任追究，对决策机关行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员依法追究责任。也就是说，加大责任追究的力度，可以防止不当决策、违法决策、拖延决策，或者防止拍脑门决策、拍胸脯保证、拍屁股走人。

 

　　《规划》还提出，充分发挥法律顾问、公职律师在重大行政决策中的作用。建立健全重大行政决策跟踪反馈和评估制度。全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。2018年，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号），对建立健全行政规范性文件合法性审核机制的具体内容作出了具体规定。另外，2018年，国务院办公厅还印发了《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），明确提出，行政机关制定发布的决定、公告、通告、意见、通知，以及标题采用“规定”“办法”“细则”“规范”“规程”“规则”等字样的公文，一般情况下属于行政规范性文件。

 

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　　任进：深入学习贯彻习近平法治思想构建职责明确、依法行政的政府治理体系（4）

 

　　2021-03-18 13:24宣讲家网任进中共中央党校（国家行政学院）教授博导字号：

 

　　摘要：要以习近平法治思想为指导，加快推进新时代法治政府建设，依法保障人民权益，提升政府立法质量和效率，强化制度建设，着力营造法治化营商环境，着力构建职责明确、依法行政的政府治理体系，在法治轨道上推进治理体系和治理能力现代化，不断提升人民群众法治获得感和满意度。中共中央党校（国家行政学院）教授任进详细讲解了构建职责明确、依法行政的政府治理体系的目标、重点任务，为我们学习贯彻习近平法治思想，构建职责明确、依法行政的政府治理体系提供了指导。

 

　　第三，深化行政执法体制改革。《规划》提出，统筹配置行政执法职能和执法资源，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法。推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。完善行政执法权限协调机制。健全行政执法和刑事司法衔接机制，全面推进“两法衔接”信息平台建设和应用。完善行政强制执行体制机制。建立健全军地联合执法机制。

 

　　这里面要重点关注以下问题，一是最大限度减少不必要的行政执法事项。也就是说，要减少没有法律法规依据的，没有必要实施的以及相互冲突、相互矛盾、相互重复的行政执法事项。这是党的十九届四中全会提出的，《规划》里再次明确了。

 

　　二是进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法。2018年，党的十九届三中全会站在更高起点谋划和推进改革,对深化党和国家机构改革作出全面规划和系统部署，推动行政执法体系改革迈出重要步伐。各级地方政府不断探索综合执法，组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输等方面的综合执法队伍。

 

　　三是推动执法重心向市县两级政府下移，加大执法人员、经费、资源、装备等向基层倾斜力度。2019年1月，中办、国办印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。这一文件提出，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。按照依法下放、宜放则放原则，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道，由省级政府统一制定赋权清单，依法明确乡镇和街道执法主体地位。法律规定的县级政府及其部门的管理权限需要赋予乡镇和街道的，按法定程序和要求办理。

 

　　按照这一意见要求，结合北京实际，2020年1月实施的《北京市街道办事处条例》，确立坚持党建引领“街乡吹哨、部门报到”体制，明确街道办事处依法行使与居民生活密切相关且能够有效承接的行政执法权，并指出，具体行政执法事项清单由市人民政府制定并向社会公布。2020年4月，北京市发布了《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发〔2020〕9号），将原由城管执法部门行使的全部行政处罚权、行政强制权，原由城管执法部门行使的部分行政处罚权、行政强制权，原由生态环境部门行使的部分行政处罚权，原由水务部门行使的部分行政处罚权、行政强制权，原由农业农村部门行使的禁止垂钓方面的行政处罚权，原由卫生健康部门行使的全部行政处罚权，自2020年7月1日起，下放到街道办事处和乡镇人民政府，并由其依法行使与之相关的行政检查权，实行综合执法（共计431项）。

 

　　四是健全事前事中事后监管有效衔接、信息互联互通共享、协同配合工作机制。简政放权，要强化监管，优化公共服务，那怎么样来加强监管呢？后面详细讲。

 

　　第四，坚持严格规范公正文明执法。《规划》要求，全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。加大食品药品、公共卫生、生态环境、安全生产、劳动保障、野生动物保护等关系群众切身利益的重点领域执法力度。推进统一的行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准、行政执法综合管理监督信息系统建设。全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。改进和创新执法方式，加强行政指导、行政奖励、行政和解等非强制行政手段的运用。建立行政执法案例指导制度。建立健全行政执法风险防控机制。严格执行突发事件应对有关法律法规，依法实施应急处置措施，全面提高依法应对突发事件能力和水平。

 

　　这里提到三项制度，行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度。2019年1月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔2018〕118号）。三项制度推进“阳光政府”执法“不枉不纵”。一是行政执法公示制度重在打造“阳光政府”，主动、及时地像社会公开执法信息，接受监督。二是执法全过程记录制度重在规范执法程序，通过文字、音像记录等形式，对行政执法各个环节进行记录，做到执法全过程留痕和可回溯管理。三是重大执法决定法制审核制度，重在保障合法执法，使执法者不能越过权力的边际。

 

　　第五，加强和创新事中事后监管。简政放权，放管结合，优化服务，一方面向社会放权、向市场放权、向地方放权，另一方面加强事中事后监管，优化公共服务。《规划》要求，加强和创新事中事后监管，推进“双随机、一公开”跨部门联合监管。“双随机、一公开”，就是随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查过程及查处结果及时向社会公开。

 

　　《规划》要求，强化重点领域重点监管，探索信用监管、大数据监管、包容审慎监管等新型监管方式，努力形成全覆盖、零容忍、更透明、重实效、保安全的事中事后监管体系。特别是对一些新业态、新经济、新模式，要实行包容性审慎监管。因为，一些新业态的发展可能超出了我们的认知，如果用传统监管方式就有可能扼杀创新。所以，我们要持宽容的态度审慎观察，允许创新、允许试错，但也要防止打着创新的名义妨碍市场秩序的行为。总的来说，我们要依法监管，同时也要创新监管。

 

　　《规划》要求，持续开展“减证便民”行动，推行证明事项告知承诺制。这项制度首先是在行政许可领域开展的。2018年实施的《国务院关于在全国推开“证照分离”改革的通知》（国发〔2018〕35号）提出，2018年11月10日起，在全国范围内对第一批106项涉企行政审批事项分别按照四种方式实施“证照分离”改革。哪四种？一是直接取消审批。二是审批改为备案。三是实行告知承诺，也就是对暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的行政审批事项，实行告知承诺。那么，什么是告知承诺？审批机关制作告知承诺书，并向申请人提供范本，一次性告知审批条件和需提交材料，市场主体承诺符合审批条件并提交材料，可当场办理许可事项；申请人达到法定许可条件后，可从事被许可行为。四是优化准入服务，也就是对关系国家安全、公共安全、金融安全、生态安全和公众健康等重大公共利益的行政审批事项，保留审批，优化准入服务。

 

　　我们知道，到政府部门办事需要提交各种证明，可过去有些证明却过多过滥，给群众办事带来很大不便。2018年，国务院全面清理证明事项，明确要求：对国务院部门规章和规范性文件等设定的证明事项，可直接取消的要立即停止执行；对法律法规有规定，但可通过法定证照、书面告知承诺、政府部门间核查等涵盖或替代的证明事项，要提请修法，依托信息共享和信用体系予以取消；对各地自行设定的证明事项，除地方性法规规定外，应予以取消；各地区各部门要及时公布取消和保留的证明事项清单，对确需保留的要逐项列明设定依据、办理指南等。

 

　　我国全面清理证明事项，要采取证明事项告知承诺制。什么是证明事项告知承诺制？行政机关在办理有关事项时，以书面（含电子文本）形式讲法律法规中规定的证明义务和证明内容一次性告知申请人。申请人书面承诺已经符合告知的条件、标准、要求，愿意承担不实承诺的法律责任。行政机关不再索要有关证明而依据书面承诺办理相关事项。之后，行政机关通过核查、网上信息互联互通来审核这些条件。这种方式大大减少了到行政机关跑腿，还要到其他机关开具证明办事的麻烦，节省了办事的成本。

 

　　第六，持续营造法治化营商环境。近年来，我国营商环境明显改善，营商便利度世界排名明显提升。根据世界银行对190个经济体的评估，我国的营商环境从2013年的96位上升到2017年的78位，后来仅用一年时间就上升到46位，再用一年时间又上升到31位。我们持续营造法治化营商环境。2019年印发的《优化营商环境条例》，2020年5月11日印发的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，都对营造法治化、国际化、市场化营商环境提出了明确要求。《规划》提出，实施统一的市场准入负面清单制度，清理破除隐性准入壁垒，普遍落实“非禁即入”。全面清理、废止对非公有制经济的各种形式不合理规定，坚决纠正滥用行政权力排除、限制竞争行为。全面清理违法违规的涉企收费、检查、摊派事项和评比达标表彰活动。加强政务诚信建设，重点治理政府失信行为，加大惩处和曝光力度。实行知识产权侵权惩罚性赔偿制度，激励和保护科技创新。另外，2020年中央经济工作会议提到，强化反垄断和防止资本无序扩张。

 

　　这里要注意，实施统一的市场准入负面清单制度。2015年印发的《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》（国发〔2015〕55号），明确了实行市场准入负面清单制度的总体要求、主要任务。文件指出，市场准入负面清单制度，是指国务院以清单方式明确列出在中华人民共和国境内禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等，各级政府依法采取相应管理措施的一系列制度安排。市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。各类市场主体即包括内资企业，也包括外资企业。国务院要求，2019年3月底前，实现内外资准入标准一致。我们国家对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。准入前国民待遇，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；负面清单，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。2020年1月1日起实施的外商投资法，正式将准入前国民待遇加负面清单管理制度以法律形式加以固定。2020年7月23日起，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》开始施行。新版负面清单由40条减至33条，新版自贸试验区外商投资准入负面清单由37条减至30条。这些都是我们在推进构建市场化、法治化、国际化营商环境方面做出的努力。

 

　　第七，加强对行政行为的监督。要强化对地方政府规章、政府和政府部门行政规范性文件的备案审查。加强省市县乡四级全覆盖的行政执法协调监督工作体系建设，强化全方位、全流程监督，提高执法质量。加大对执法不作为、乱作为、选择性执法、逐利执法等有关责任人的追责力度，落实行政执法责任制和责任追究制度。完善行政执法投诉举报和处理机制。我们不仅要加强对抽象行为的监督，还要加强对具体行政行为特别是执法行为的监督。另外，要加强和改进行政复议工作，强化行政复议监督功能，加大对违法和不当行政行为的纠错力度。推进行政复议体制改革，整合行政复议职责，畅通行政复议渠道，2022年前基本形成公正权威、统一高效的行政复议工作体制。规范和加强行政应诉工作。

 

　　总的来说，学习贯彻习近平法治思想，贯彻党的十九届四中全会精神，贯彻《规划》要求，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，要在以上七个方面做出努力。

 

　　希望通过上述讲座，使大家对习近平法治思想的主要内容和构建职责明确、依法行政的政府治理体系的重点任务有一个大致的了解。我们大家共同努力，以习近平法治思想为指导，为进一步推进法治政府建设，完善政府治理，贡献力量。