莫纪宏:加强立法规划实施 不断推进科学立法——聚焦2021年全国两会

                            
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    时间:2021-04-06  来源:新华网


  •   今天,我主要给大家介绍改革开放四十多年来立法工作的发展历程、科学立法原则的体现、立法规划的实现以及未来五年、十五年的立法工作重点展望。目的是通过讲解,让大家了解我国立法工作发展的历史脉络,把握立法工作未来的发展趋势。
     
      一、改革开放以来我国立法工作的发展历程及特征
     
      (一)党的十一届三中全会对于立法工作的重要意义
     
      1978年12月召开的党的十一届三中全会,开启了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期,对立法工作也具有里程碑意义。党的十一届三中全会公报指出:“但是正如毛泽东同志所说,大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束,对于社会主义社会的阶级斗争,应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决,按照宪法和法律规定的程序去解决,决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限,决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面。”按照宪法和法律规定的程序去解决,强调了把党和国家工作中心转移到经济建设上来必须搞法治。
     
      公报指出:“各级领导要善于集中人民群众的正确意见,对不正确的意见进行适当的解释说服。宪法规定的公民权利,必须坚决保障,任何人不得侵犯。”宪法规定的公民权利,需要通过法律加以具体化。公报还指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”那么,怎么样才能做到有法可依?公报明确指出:“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”
     
      (二)1979年“七部基本法律”的诞生及其重要意义
     
      1979年6月18日-7月1日,五届全国人大二次会议先后审议通过了选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等七部法律,初步解决了实践中无法可依的局面,为全面推进改革开放和社会主义现代化建设起到了非常重要的制度保障作用。
     
      其中,选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法在此前就已经通过了。1953年通过了选举法,1954年通过了我国第一部宪法,同时还通过了地方组织法、法院组织法、检察院组织法。改革开放之后,我们细化上述法律,进一步推进党和国家机构更好履职尽责。在刑事方面,之前只有一些单行法律,刑法和刑事诉讼法的出台充分调动了广大人民群众参与社会主义现代化建设的主动性、积极性和创造性,为改革开放和社会主义现代化建设奠定了良好的基础。中外合资经营企业法是为了改革开放出台的法律,实际上是我们向世界发出了一个信号,我们要通过法律的形式来推动改革开放。总而言之,这七部法律的意义重大,是新中国立法史上值得大书特书的重要事件。
     
      刚才讲到,在1954年宪法通过后,全国人大及其常委会通过了一系列法律、法令。那么,过去制定的法律、法令在1979年之后的效力如何呢?1979年11月29日,五届全国人大常委会十二次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于中华人民共和国建国以来制定的法律、法令效力问题的决议》,针对一些地方和群众对过去制定的法律、法令效力的疑问,进一步重申:“从1949年10月1日中华人民共和国成立以来,前中央人民政府制定、批准的法律、法令;从1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令,除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外,继续有效。”这一重大举措,对于确立科学立法原则以及尊重立法工作的科学性、连续性起到了非常重要的推动作用。
     
      那么,继续有效的法律、法令与新制定的法律、法令是否不相抵触,法律、法令条文之间是否有需要解释的地方呢?1981年6月10日,五届全国人大常委会十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》,该决议针对法律在实际工作中所遇到的需要进一步加以明确和解决的问题,设立了法律解释制度,以推动法律的有效实施。该决议规定:凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题,由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧,报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题,由国务院及主管部门进行解释。可以说,法律解释制度的建立,为了科学立法原则提供了牢固的制度保障。
     
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      莫纪宏:加强立法规划实施不断推进科学立法——聚焦2021年全国两会(2)
     
      2021-04-02 16:13宣讲家网莫纪宏中国社会科学院国际法研究所所长、研究员字号:
     
      摘要:从党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法治建设的16字方针,到2011年基本建成中国特色社会主义法律体系,到党的十八大提出科学立法是全面推进依法治国的一项重要要求,再到现在以习近平法治思想为指导,不断推进科学立法、民主立法、依法立法。中国社会科学院国际法研究所所长莫纪宏详细围绕“加强立法规划实施、不断推进科学立法”这一主题,详细介绍了改革开放以来我国立法工作在科学立法引导下不断走向完善的历程、科学立法这一立法精神的体现以及未来我国立法工作发展趋势等内容。
     
      (三)1982年宪法对于立法工作的重要意义
     
      改革开放之后,我国立法工作经历了两次高潮,即:第一个高潮是1979年七部法律的诞生;第二个高潮是1982年宪法的通过。1982年宪法是新中国的第四部宪法,是对1954年宪法的继承和发展,是根据党的十一届三中全会精神、改革开放和社会主义现代化建设要求而制定的一部面向未来的国家根本大法。我国宪法从1982年至今经历了五次修改,分别是在1988年、1993年、1999年、2004年、2018年,共有52个修正案。从1982年宪法的138条到2018年宪法的143条,共增加了5个条文。由此可见,我们要从总体上把握1982年宪法的重要意义。
     
      1982年宪法确立了社会主义法治原则,对立法工作提供了明确指导。1982年宪法在序言的最后一个自然段指出:“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这就提出了立法工作必须遵守宪法这一基本要求。
     
      第五条第一款指出:“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”表现在立法方面,第五条第二款规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”也就是说,由不同主体制定的法律、行政法规、地方性法规,必须根据宪法来制定,必须与宪法相一致。所以,1982年宪法确定了依宪立法原则,明确了立法的统一性。
     
      1982年宪法规定了立法权限。第六十二条规定,全国人民代表大会可以制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第六十七条规定,全国人民代表大会常务委员会可以制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。同时还规定,在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触。并且还赋予了解释法律的职权。
     
      第八十九条规定,国务院根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。这赋予了国务院一定的立法权。第一百条规定,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。也就是说,省一级人大及其常委会在可以制定地方性法规。这一条在2018年宪法中做了修改,进一步扩大了地方人大的立法权。第一百一十六条规定,民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。也就是说,民族自治地方的人大可以制定自治条例和单行条例。民族自治地方分为三个层次,第一是自治区,相当于省;第二是自治州,相当于地级市;第三是自治县,相当于县或县级市。根据有关法律规定,自治区、自治州、自治县的人大及其常委会可以制定自治条例和单行条例。
     
      综上,1982年宪法确立了我国的立法体制,对不同立法主体享有的立法权限进行了合理的分配,以此维护社会主义法治建设的统一。
     
      (四)2000年立法法的重要价值
     
      2000年3月15日,九届全国人大三次会议通过了新中国第一部立法法,2015年又对其进行了修改。立法法是一部规范立法工作的法律,其宗旨就是法律条文中明确规定的:为了规范立法活动,健全国家立法制度,提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,发挥立法的引领和推动作用,保障和发展社会主义民主,全面推进依法治国,建设社会主义法治国家,根据宪法,制定本法。
     
      那么,哪些立法活动、立法形式必须遵守立法法呢?2000年立法法第二条规定,法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。也就是说,全国人大及其常委会制定法律,国务院制定行政法规,地方各级人大及其常委会制定地方性法规,自治区、自治州、自治县作为民族区域自治单位,其人大及常委会制定自治条例、单行条例,以及各部委制定部委规章,各级地方政府制定地方政府规章。这样一些立法活动、立法形式必须适用立法法。从这一角度看,立法法是宪法关于立法制度的具体化。
     
      立法法明确遵循依宪立法原则。2000年立法法第三条规定,立法应当遵循宪法的基本原则。另外,立法法还明确了不同立法主体之间立法行为的界限,并对立法权限做了详细分配。第八条规定了十项只能制定法律的事项,主要是:一是国家主权的事项;二是各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;三是民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;四是犯罪和刑罚;五是对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;六是对非国有财产的征收;七是民事基本制度;八是基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;九是诉讼和仲裁制度;十是必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。以上十项进一步界定了全国人大及其常委会所享有的立法权,进一步提升了全国人大及其常委会的立法权威。这就是2000年立法权的重要价值。
     
      立法法在2015年进行了修改,增加了很多内容,其中最重要的是设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,可以制定地方性法规。这体现了立法体制的进一步完善,立法权限的进一步下放。
     
      (四)刑法的法典化道路
     
      总结改革开放以来的立法工作经验,可以发现,我们一直在探索刑法的法典化。刑法的法典化是从1979年开始的。改革开放之前,在刑事方面,我们只有单行法律,1979年通过了刑法,以法典化方式把所有关于犯罪、刑罚的法律都汇集在一个文本中。此后,为适应改革开放中的新情况新问题和惩治防范犯罪的实际需要,国家立法机关不断对刑法进行修改、补充。到1997年,又对刑法进行了全面修订。而且从1997年至今,我们又通过了11个刑法修正案。这说明法典化是一个趋势。这是我们在过去四十多年来遵循科学立法原则,为保证立法能够适应改革开放和社会主义现代化建设的需要所做的努力。
     
      (五)民法的法典化道路
     
      我们在民法法典化方面取得了重大成就,最突出的就是2020年5月28日十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》(以下简称民法典)。这是我们第一次在法律中用“典”字。
     
      民法典,共7编、1260条,各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任,以及附则。实际上,民法典就是把过去的单行法律,如物权法、合同法、婚姻法、继承法、侵权行为法等汇集在一起,构成一个完整的体系,并调整平等主体的自然人、法人和非法人组织之间的人身关系和财产关系的一部法律。
     
      民法典的成长史,实际上是一个科学立法理念不断得以完善落实的历史。1954年,我们启动民法制定工作,但因当时的实际情况,未能取得实际成果。1962年,再次启动民法制定工作,也未能取得实际成果。1979年,第三次启动民法制定工作,确定先制定民事单行法。现行的继承法、民法通则、担保法、合同法就是在这种背景下制定的。1986年,通过的民法通则,是在我国民事立法发展史上的一个里程碑,其所确立的体系与制度为民法典体系的构建奠定了坚实基础。2002年,民法典的制定工作再次提上日程。2015年,民法典编纂正式启动。2017年,十二届全国人大五次会议通过民法总则,民法典的编纂迈出关键的第一步。2018年,对民法典各分编草案进行初次审议,民法典编纂迈出了第二步。2019年,“完整版”民法典草案全文公布。2020年5月28日,十三届全国人大三次会议表决通过了民法典。
     
      民法典的编纂过程与刑法一样,经历了立法工作从不完善到完善,从非体系到体系化,从非法典化到法典化的过程。在这一过程中,立法规划起到非常好的指引作用。同时,建设中国特色社会主义法律体系也为立法工作提供了依据,为科学立法提供了指南。
     
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      莫纪宏:加强立法规划实施不断推进科学立法——聚焦2021年全国两会(3)
     
      2021-04-02 16:13宣讲家网莫纪宏中国社会科学院国际法研究所所长、研究员字号:
     
      摘要:从党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法治建设的16字方针,到2011年基本建成中国特色社会主义法律体系,到党的十八大提出科学立法是全面推进依法治国的一项重要要求,再到现在以习近平法治思想为指导,不断推进科学立法、民主立法、依法立法。中国社会科学院国际法研究所所长莫纪宏详细围绕“加强立法规划实施、不断推进科学立法”这一主题,详细介绍了改革开放以来我国立法工作在科学立法引导下不断走向完善的历程、科学立法这一立法精神的体现以及未来我国立法工作发展趋势等内容。
     
      二、中国特色社会主义法律体系建设的最新成就
     
      (一)中国特色社会主义法律体系的提出
     
      中国特色社会主义法律体系这一概念最早是在党的十五大报告中提出来的。党的十五大报告提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,并明确指出“依法治国,是党领导人民治理国家的基本方略”。那么既然把依法治国作为一个治国方略,就说明在我们社会生活中的方方面面都需要有法律来约束。这对未来的立法工作提出了要求。所以说,依法治国是科学立法、建设中国特色社会主义法律体系的政策前提、理论前提。党的十五大报告指出,“加强立法工作,提高立法质量,到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。也就是说,要落实依法治国,就要建设中国特色社会主义法律体系。
     
      (二)中国特色社会主义法律体系的形成
     
      2011年1月24日,时任十一届全国人大常委会委员长的吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上指出:“1982年通过了现行宪法,此后又根据客观形势的发展需要,先后四次对宪法部分内容作了修改。到2010年底,我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件,并全面完成了对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学和谐统一。一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,具有重大的现实意义和深远的历史意义。”同年3月10日,吴邦国同志在全国人大常委会工作报告中明确到2010年中国特色社会主义法律体系已经形成。
     
      由此可见,中国特色社会主义法律体系具有两个特征,一是形式体系,首先宪法是统帅,其次是法律、行政法规、地方性法规。这一体系有不同的法律形式、不同的立法机关、不同的法律效力,并由此构成了一个效力等级体系。二是内容体系,就是宪法、法律、法规中规定了哪些内容?社会生活的方方面面,概况起来有七类,即宪法及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法。我们一直沿袭这一分类,但现在看来还是有些方面没有涵盖到,比如涉外领域立法。所以,我们要加强中国特色社会主义法律体系内容体系的建设,推进涉外领域的立法工作。
     
      (三)科学立法是全面推进依法治国的一项重要要求
     
      中国特色社会主义法律体系的形成,为科学立法提供了依据。党的十七大报告从贯彻落实科学发展观的总体要求出发,提出了“科学立法”“民主立法”的要求,“科学立法”作为立法工作的基本原则与“民主立法”一道成为我国立法工作的指导方针。党的十八大报告进一步将“科学立法”与“严格执法、公正司法、全民守法”相并列作为新时代中国特色社会主义法治建设的重要指导方针。这与党的十一届三中全会提出的有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的16字方针相对应,且是其补充和完善,但要求更高。比如,有法可依和科学立法。以前,在法律体系不健全的情况下,我们讲“有法总比无法好”。这是在改革开放之初针对当时“无法可依”的状况提出的,它对加快立法步伐,尽快实现有法可依具有积极意义。现在,中国特色社会主义法律体系已经形成,在不断完善的过程中,我们就不能再讲有法可依,而是要讲科学立法。用发展的眼光看,对立法工作的要求更高了。
     
      由此,党的十八届四中全会进一步深化了科学立法原则对于立法工作的具体指导要求,并指出加强人大对立法工作的组织协调。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确了立法工作的重点,提出要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。
     
      三、坚持科学立法是习近平法治思想的核心要义
     
      1.正确处理好立法与改革决策的关系
     
      党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视处理立法与改革的关系,并以此来推动各项法治改革措施的出台和立法制度的完善。2014年2月28日,中央全面深化改革领导小组第二次会议上,习近平总书记明确指出:“在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”2014年10月27日,在中央全面深化改革领导小组第六次会议上,习近平总书记进一步指出,“科学立法是处理改革和法治关系的重要环节。要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要”。所以,“当前,我们要着力处理好改革和法治的关系。改革和法治相辅相成、相伴而生”。习近平总书记的重要讲话为我们贯彻科学立法原则确定了政策界限。也就是说,我们不能超前立法、大胆立法,要遵循“重大改革于法有据”,不能突破法律边界,要保证立法与改革决策相衔接,这才能充分体现科学立法精神。
     
      2.科学立法是“十一个坚持”的重要要求
     
      2018年8月24日,在中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平总书记提出全面依法治国的“十个坚持”,这是“十一个坚持”的前身。习近平总书记指出,我们党执政六十多年来,虽历经坎坷但对法治矢志不渝,从“五四宪法”到前不久新修订的宪法;从“社会主义法制”到“社会主义法治”;从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”,我们党越来越深刻认识到,治国理政须臾离不开法治。在这次会议上,习近平总书记提出了全面依法治国的“十个坚持”,并在第七个“坚持”坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法中强调,要紧紧抓住全面依法治国的关键环节,完善立法体制,提高立法质量。2020年11月16日-17日,中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记进一步提出“十一个坚持”,并在第八个“坚持”要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法中强调,解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。
     
      科学立法是党的十八大以来习近平总书记关注的一个焦点,也是习近平法治思想的一个核心。因为科学立法是法治建设的第一个环节,若是这一环节出了问题,法治建设就很难推进下去。所以,我们在当前和今后一段时间学习贯彻习近平法治思想的核心要义“十一个坚持”过程中,要把科学立法作为一个重要内容,来弄懂弄透,从而有效推动科学立法的实施。
     
      3.科学立法要以加强立法规划为基础
     
      习近平总书记对于推进科学立法提出了一系列要求,一方面,就处理好立法和改革决策的关系,习近平总书记提出“要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据”。另一方面,就科学立法要以加强立法规划为基础,习近平总书记在党的十八大以来很多场合都提到要加强立法规划。比如,2014年2月27日,中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上,习近平总书记指出,要抓紧制定立法规划,完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规,依法治理网络空间,维护公民合法权益。也就是说,通过超前预判,把互联网各个领域的管理纳入立法规划之中,有计划按步骤推动立法,保证互联网领域有法可依。2018年8月24日,中央全面依法治国委员会第一次会议上,习近平总书记强调,要研究制定法治中国建设规划,统筹考虑我国经济社会发展状况、法治建设总体进程、人民群众需求变化等综合因素,使规划更科学、更符合实际。也就是说,我们要把立法规划放到法治中国建设规划中去考虑。这里对立法规划的编制提出了具体要求。
     
      党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央的领导下,全国人大及其常委会的立法工作取得了巨大成就,通过科学的立法规划很好的引导了立法工作的开展。立法规划是立法机关工作的一个重点。目前,各级立法机关都有各自的立法规划,包括法律的、行政法规的、地方性法规的、部委规章的等。这些立法规划的精神内核都是科学立法原则。而立法规划并不是万能的,要随着形势的变化而调整,目的就是要把需要制定的法律尽早制定出来。但是,不能因为一些局部、个别的变化,去改变立法规划整体的科学性。所以说,立法规划是引导科学立法的一个重要指南。
     
      四、十三届全国人大立法工作规划及立法工作特点
     
      (一)十三届全国人大常委会五年立法规划
     
      立法规划是每届全国人大常委会立法工作的“任务表”“施工图”。2018年9月7日,十三届全国人大常委会正式公布未来五年的立法规划。此次立法规划中含各类立法项目共116件。
     
      其中,第一类项目(即条件比较成熟,十三届全国人大常委会任期内拟提请审议的法律草案)有69件,包括修改全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法等34件,新制定学前教育法、个人信息保护法等35件。目前,十三届全国人大已通过宪法修正案、全国人民代表大会组织法、监察法、人民法院组织法等。
     
      第二类项目(即需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案)有47件,包括制定海洋基本法、监察官法、国土空间开发保护法等,修改城市居民委员会组织法、村民委员会组织法、各级人民代表大会常务委员会监督法、公司法等。
     
      此外,还要落实全面深化改革、全面依法治国的部署要求,对涉及国家机构改革、国家监察体制改革、国防和军队改革,国家安全法治保障、完善产权保护制度等需要制定、修改、废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议。比如,十三届全国人大出台的生物安全法,就是根据人大代表提议制定的。立法,一方面要坚持科学立法,遵循立法的客观规律。另一方面,要坚持民主立法,遵循立法工作的正当性要求。立法规划反映了立法机关的一种科学判断,但在推进立法工作过程中不能约束人大代表的立法需求。所以,生物安全法、海警法、香港特别行政区维护国家安全法等都是在这种条件下制定的。而这种法律的出台是立法规划不能预测的。
     
      第三类项目(即立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的立法项目),比如农村集体经济组织、社会信用、人工智能、家庭教育等方面的立法项目,经研究论证,条件成熟时,可以安排审议。
     
      总之,立法规划对十三届全国人大的立法工作起到非常好的引导作用。
     
      (二)2018、2019、2020年全国人大及其常委会立法成就和实现立法规划的状况评估
     
      可以看到,2019年、2020年、2021年的全国人大常委会工作报告,对十三届全国人大在2018年、2019年、2020年的立法工作给予了充分肯定,并对全国人大及其常委会完成立法规划的情况做了说明。
     
      1.2018年全国人大及其常委会立法成就和实现立法规划的状况评估
     
      2019年全国人大常委会工作报告指出,2018年十三届全国人大常委会制定法律8件,修改法律47件次,通过有关法律问题和重大问题的决定9件。这些立法项目主要是三类:一是围绕党和国家工作大局,通过立法推动和保障重大决策部署的落实;二是围绕全面深化改革,通过立法、修法确保重大改革于法有据;三是围绕加快建设社会主义法治体系和社会主义法治国家,完成好重点领域立法任务。
     
      2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,在第三章“国家机构”中增加一节,即第七节“监察委员会”。这为国家监察体制改革提供了宪法依据。同年3月20日,十三届全国人大一次会议通过了监察法,为新设立的监察委员会和监察体制的有效运行提供了法律依据,保证了重大改革于法有据。
     
      2.2019年全国人大及其常委会立法成就和实现立法规划的状况评估
     
      2020年全国人大常委会工作报告指出,2019年十三届全国人大常委会共审议法律草案、决定草案48件,通过34件,其中制定法律5件,修改法律17件,作出有关法律问题和重大问题的决定12件。特别是配合和促进全面深化改革,确保重大改革于法有据。外商投资法通过后,一揽子修改建筑法、消防法、电子签名法、城乡规划法、车船税法、商标法、反不正当竞争法、行政许可法,完成相关法律的衔接;修改台湾同胞投资保护法,确保改革成果同步惠及台湾同胞。另外,授权国务院在海南自由贸易试验区暂时调整适用土地管理法、种子法、海商法的有关规定,支持海南建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。
     
      3.2020年全国人大及其常委会立法成就和实现立法规划的状况评估
     
      2020年,尽管我们遇到了新冠肺炎,当年全国两会也因此推延了两个多月召开,但仍旧没有影响十三届全国人大及其常委会的立法工作步伐,以及立法规划的逐步实施。不仅如此,十三届全国人大及其常委会还积极地适应改革开放和社会主义现代化建设的新要求,制定出台了一些没在规划内的法律。2020年全国人大及其常委会制定法律9件,修改法律12件,通过有关法律问题和重大问题的决定12件。特别是2021年1月1日起施行的民法典,为社会主义市场经济发展奠定了民事法律基础。
     
      2020年十三届全国人大及其常委会工作最为显著的特点,就是紧跟党中央重大决策部署,紧贴人民群众美好生活对法治建设的呼声期盼,紧扣国家治理体系和治理能力现代化提出的法律需求实际,加强立法和法律监督,努力使各项工作更好围绕中心和大局、更好服务国家和人民。例如:强化野生动物保护法律制度,及时作出关于全面禁止野生动物非法交易和食用的决定;强化公共卫生法治保障,及时制定专项立法修法工作计划,成立专班分批推进30部法律的制定和修改工作;坚决维护香港特别行政区宪制秩序,根据香港形势发展对法律的需求,及时制定香港特别行政区维护国家安全法,听取审议国务院关于修改完善香港选举制度和有关建议的报告,形成关于完善香港选举制度的决定草案,并提请大会审议;助力脱贫攻坚战,加快推进“三农”立法工作,围绕脱贫攻坚听取审议专项工作报告、开展专题调研;持续助力打好污染防治攻坚战,用3年时间完成污染防治领域最为重要的大气污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法实施情况的检查;用法治力量推动优化营商环境,检查了反不正当竞争法实施情况,开展优化营商环境专项备案审查;积极回应社会治理领域热点问题,社区矫正法出台之后,紧接着通过刑法修正案(十一),修改未成年人保护法和预防未成年人犯罪法等等。这些工作,落实了党中央对人大工作的新要求,回应了人民群众的新期待,为新时代全面依法治国提供了法律支持和保障。
     
      总而言之,十三届全国人大及其常委会,编制了五年任期内的立法规划,并在过去的三年中逐步落实这一规划,同时又针对新情况、新问题,出台了不在规划内的法律。在接下来的两年中,十三届全国人大及其常委会的立法工作还会面临新的任务和挑战。
     
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      莫纪宏:加强立法规划实施不断推进科学立法——聚焦2021年全国两会(6)
     
      2021-04-02 16:13宣讲家网莫纪宏中国社会科学院国际法研究所所长、研究员字号:
     
      摘要:从党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”社会主义法治建设的16字方针,到2011年基本建成中国特色社会主义法律体系,到党的十八大提出科学立法是全面推进依法治国的一项重要要求,再到现在以习近平法治思想为指导,不断推进科学立法、民主立法、依法立法。中国社会科学院国际法研究所所长莫纪宏详细围绕“加强立法规划实施、不断推进科学立法”这一主题,详细介绍了改革开放以来我国立法工作在科学立法引导下不断走向完善的历程、科学立法这一立法精神的体现以及未来我国立法工作发展趋势等内容。
     
      五、2021年全国人大及其常委会立法工作的重点领域和重要事项
     
      2021年,十三届全国人大及其常委会继续按照立法规划部署逐步完成立法工作,并且从科学立法要求出发,为十四届、十五届全国人大及其常委会规划立法方向。特别是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》公布了未来5年以及15年要制定出台的法律法规。
     
      (一)十三届全国人大及其常委会五年立法规划剩余项目
     
      目前,十三届全国人大及其常委会还有一些重点领域的立法事项未完成,这就是其未来两年的重要事项。这主要包括税法、能源资源、知识产权、涉外领域立法、权益保护法五大重点领域。具体来看:
     
      税法领域有12个立法项目。其中,已经制定或修改并通过的有个人所得税法、城市维护建设税法、耕地占用税法、车辆购置税法、契税法、资源税法;正在公开征求意见中的有增值税法、消费税法;还未修改的有房地产税法、关税法、印花税法、税收征管法。这些还未修改的法律就有可能是未来两年或五年全国人大及其常委会立法工作的一个重点。
     
      能源资源领域有9个立法项目,包括原子能法、能源法、草原法、森林法、粮食安全保障法、国土空间开发保护法、矿产资源法、渔业法、电力法。目前,已经修改并通过的法律有电力法。可见,在能源资源领域的立法项目是未来两年十三届全国人大及其常委会工作的一个重点。
     
      知识产权领域有2个立法项目,包括专利法、著作权法。目前还在审议之中。
     
      涉外立法领域有8个立法项目,包括外国投资法、国际刑事司法协助法、海警法、海上交通安全法、海洋基本法、海商法、仲裁法、民事强制执行法。目前,已经通过的有国际刑事司法协助法、海警法,正在征求意见中的有外国投资法。可见,这一领域的立法空白很多。
     
      权益保护法领域有10个立法项目,其中已经制定或修改并出台的有英雄烈士保护法、长江保护法、退役军人保障法、老年人权益保障法;尚未完成的有文物保护法、个人信息保护法、未成年人保护法、乡村振兴促进法、文化产业促进法、科学技术进步法。
     
      可见,十三届全国人大及其常委会在未来两年内还需要进一步推动立法规划中的立法项目。
     
      (二)“十四五”规划和2035年远景目标纲要对立法工作的部署
     
      立法规划对于立法工作有着引导作用,但这并不意味着立法规划中的立项项目要全部完成。因为立法工作面临着千变万化的因素,我们不能拍着脑袋去赶任务,这是不行的。所以,在实施立法规划过程中要以科学立法为指导原则。现在,我们结合“十四五”规划和2035年远景目标纲要对立法工作的部署,谈谈未来五年以及十五年内立法工作的重点领域和重要事项。这为今后全国人大及其常委会的立法工作指明了方向。
     
      《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》(以下简称《纲要》)在第五十九章“全面依法治国”中指出,完善立法体制机制,加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,立改废释纂并举,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。其中,立改废释纂并举,这是新提法,就是制定、修改、废止、解释、编纂并举。这说明未来五年或者十五年内法典化可能是全国人大及其常委会一个工作重点。
     
      《纲要》中与立法相关的“法”有180处,涉及20个重要领域,具体来看:
     
      第一,加快新领域新业态知识产权立法。知识产权领域是十三届全国人大及其常委会立法工作的一个重点,也是今后的一个方向。
     
      第二,完善企业兼并重组法律法规。
     
      第三,推动境外投资立法。中国企业走出去是一个涉外问题,怎么用法律保护我们企业,产生域外效率,就要推动境外投资立法。
     
      第四,加快推进数据安全、个人信息保护等领域基础性立法。
     
      第五,完善垄断认定法律规范。也就是说,我们要完善反垄断方面的立法。探索建立无人驾驶、在线医疗、金融科技、智能配送等监管框架,完善相关法律法规和伦理审查规则。我们要保证在这些新兴领域有法可依。
     
      第六,健全国家网络安全法律法规。也就是说,只有网络安全法还不够,还需要在一些具体领域完善立法。
     
      第七,实施民法典,制修订物权、债权、股权等产权法律法规。
     
      第八,健全自然资源资产产权制度和法律法规。能源资源领域的立法工作,是今后五年、十五年的工作重点。
     
      第九,建立健全信用法律法规和标准体系。社会信用体系需要通过立法的方式加以保障。
     
      第十,推进房地产税立法。目前立法规划中包括这一立法项目。
     
      第十一,加快住房租赁法规建设。
     
      第十二,有序推进海洋基本法立法。这一立法项目已被列入目前的立法规划,同时也将是今后立法工作的一个重点。
     
      第十三,制定未成年人网络保护、信息网络传播视听等领域法律法规。
     
      第十四,强化绿色发展的法律和政策保障。
     
      第十五,制定出台海南自由贸易港法。对于海南自由贸易港要有一套法律法规,这样的话才能对其运行提供法律和制度保障。
     
      第十六,推进家庭教育立法进程,加大反家庭暴力法实施力度,加强婚姻家庭辅导服务,预防和化解婚姻家庭矛盾纠纷。
     
      第十七,完善重要领域国家安全立法、制度、政策。
     
      第十八,制定粮食安全保障法。粮食安全关系国计民生、主权安全和我国发展利益。
     
      第十九,完善食品药品安全法律法规和标准体系。
     
      第二十,推进生物安全法实施。加强生物安全领域国际合作,积极参与生物安全国际规则制定。
     
      所有的立法设想都要列入立法规划。《纲要》在第六十五章第四节“加快发展规划立法”中指出,坚持依法制定规划、依法实施规划的原则,将党中央、国务院关于统一规划体系建设和国家发展规划的规定、要求和行之有效的经验做法以法律形式固定下来,加快出台发展规划法,强化规划编制实施的法治保障。也就是说,规划本身也要立法,这样才能保证规划的科学性。全国人大常委会编制了一个科学的立法规划后,要对其进行评估,就是要总结立法规划的实施情况,分析实施中出现问题的原因,思考怎样通过立法规划进一步推进科学立法。这是当前和今后一段时间全国人大及其常委会立法工作的一个中心任务。
     
      综上所述,加强立法规划实施,不断推进科学立法,是法治中国建设的一个重要工作,也是习近平法治思想的一个重要内容。我们要以习近平法治思想为指导,进一步制定科学的立法规划,并以此推进立法工作有序向前发展,从而不断丰富和完善中国特色社会主义法律体系,为法治中国建设提供更完善的法律依据,更坚实的法律基础。
     
      我今天的辅导讲座就到这儿,谢谢大家。

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