区域发展不平衡有经济规律作用的因素，但区域差距过大也是个需要重视的政治问题。区域协调发展不是平均发展、同构发展，而是优势互补的差别化协调发展。这也告诉我们，协调发展的本质是处理好均衡发展和非均衡发展的关系。

 

　　一、把握“时与势”，科学理解京津冀协同发展的时代内涵

 

　　（一）如何从区域协调发展战略布局中深化对京津冀协同发展顶层设计的再认识

 

　　1.为何提升为重大国家战略

 

　　推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是习近平总书记亲自谋划、亲自指导、亲自推动的重大国家战略。2014年2月26日，习近平总书记在北京主持召开京津冀协同发展座谈会上发表重要讲话，他指出，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。

 

　　（1）京畿之地，国之重器

 

　　明成祖朱棣有过这样一段描述：“燕环沧海以为池，拥太行以为险，枕居庸而居中制外，襟河济而举重以驭轻，东西贡道来万国之朝宗，西北诸关壮九边之雉堞，万年强御，百世治安。”这说明区域地位重要、作用特殊，无论转型发展还是创新示范都具有优先性、紧迫性、直效性，都会牵一发而动全身，所以，一定要体现大国首都地区应有的表率作用，要打造体制机制创新的高地。

 

　　（2）统筹谋划，重构区域发展的格局

 

　　在党的十八大以前，我国区域发展战略分为三个阶段：

 

　　第一阶段：1949-1978年，实施区域均衡发展战略。主要是通过计划手段配置资源，工业布局由沿海向内陆推进，比如“三线建设”，内陆项目占三分之二。这一阶段，我国经济增速较慢。

 

　　第二阶段：1979-1998年，实施区域非均衡（梯度）发展战略。主要是由计划经济向市场经济转型，鼓励沿海地区率先发展，搞经济特区、沿海开放城市。这一阶段，我国经济加速增长。

 

　　第三阶段：1999-2012年，实施区域协调发展战略。比如，1999年提出西部大开发，2003年提出振兴东北老工业基地，2005年提出中部地区崛起，2010年提出主体功能区战略等。这一阶段，我国经济快速增长。

 

　　在区域协调发展中，四大板块发展总体战略是梯次分布格局，这为我国产业活动腾转挪移提供了广阔空间。

 

　　党的十八大以后，新区域协调发展空间格局进一步拓展，通过全方位、深层次的区域协调发展战略推动经济高质量发展，同时兼顾协调发展与增长极建设。比如，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展等。大家会发现这种区域发展战略的层级越来越丰富了，是一种全方位、深层次、精准化的发展战略。

 

　　2015年9月，国务院批复同意《环渤海地区合作发展纲要》。这对于加快环渤海地区合作发展，推进实施“一带一路”、京津冀协同发展等国家重大战略和区域发展总体战略具有重要意义。

 

　　2.为何要打造新的首都经济圈

 

　　纽约大都会区、大伦敦地区的发展历史告诉我们，城市的发展要有腹地的支持，要形成超越首都功能和范围的经济圈。党的十九大报告明确阐述了京津冀协同发展的战略思路，提出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区”。疏解北京非首都功能，不能仅在现行的行政区划内想招出招，必须自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量。

 

　　3.为何要做顶层设计

 

　　一个原因，就是为了解决三地定位纷争，协调三地利益关系问题。

 

　　4.缘何北京的问题令人揪心

 

　　2014年2月25日至26日，习近平总书记在北京考察工作时提出了京津冀协同发展重大战略。他指出，北京是我国的首都，北京城市建设管理在不断取得成绩的同时，也面临很多令人揪心的问题，主要表现在集聚了过多的人口和功能，经济社会各要素处于“紧平衡状态”。

 

　　习近平总书记指出，表面看，北京的问题是人口过多带来的，其实深层次上是功能太多带来的。要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能，把一些功能转移到河北、天津去，这就是大禹治水的道理。

 

　　（二）区域发展不平衡问题的体现

 

　　2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，分析研究当前经济形势和经济工作，审议通过了《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》指出，京津冀区域功能布局不够合理，城镇体系结构失衡，京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，区域发展差距悬殊，特别是河北与京津两市发展水平差距较大，公共服务水平落差明显。

 

　　（三）制约区域协同的体制机制难题

 

　　这些难题都是历史遗留问题。

 

　　（四）如何破解区域发展的不平衡

 

　　第一，京津冀协同发展是一个大战略，“三地”应作为一个整体，不要搞“三地”规划的“大拼盘”、不要搞“多中心”。在京津冀协同发展中，北京处于核心地位，天津、河北要服从、服务于北京。

 

　　第二，要加大改革力度，破解深层次领域矛盾，打破体制机制壁垒，率先突破交通一体化、生态环保联动、产业对接协作三大领域。

 

　　第三，要突出创新驱动，打造协同创新共同体；“三地”发展差距大，不能搞“齐步走”、平面推进，要分阶段、搞试点。

 

　　这些年来，京津冀协同发展的“成绩单”很亮眼，在交通一体化、生态环保联动、产业对接协作、基本公共服务均等化等领域取得了重大突破。

 

　　这里，我想说一说京津冀协同发展的顶层设计，就是以《京津冀协同发展规划纲要》为统领，基本形成了目标一致、层次明确、互相衔接的规划体系。比如，《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》，这是全国首个跨省级行政区“十三五”规划；《河北雄安新区总体规划（2018-2035年）》《河北雄安新区规划纲要》《北京城市总体规划（2016-2035年）》；京津冀产业、交通、科技、生态环保等12个专项规划；北京新机场临空经济区、京冀交界地区规划建设管理指导意见、《北京市通州区与河北省三河、大厂、香河三县市协同发展规划》；《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》；天津市、河北省分别制定了落实各自功能定位的规划方案；等等。

 

　　在《京津冀协同规划纲要》中，京津冀整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。

 

　　我想说一说城市群将成为中国城镇化的主体形态选择。大家知道，城市群形成分为强核、外溢、布网、整合、耦合等阶段。同时，人口密度分布会成为主导城市发展的决定性因素之一。从人口分布与人口密度来看，未来中国将有7至8个人口规模超过1亿人、半径在300公里左右的城市群区域。需要指出的是，我国单个城市的规划原理、规划方法、规划体系都很成熟了，但是，城市群的却尚未成熟。

 

　　这里，我想提两点需要注意的事项，一是城市群的形成需要产业一体化的基础，不能定时间表；二是国外特大城市都市圈的经验证据表明，最佳辐射半径是30公里。

 

　　下面，我说一说京津冀三地的定位。在《京津冀协同规划纲要》中，京津冀三地功能定位分别为，北京市是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”；天津市是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”；河北省是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”。

 

　　可见，京津冀协同发展战略定位是功能互补、错位发展、相辅相成。

 

　　二、紧抓“牛鼻子”，积极稳妥有序疏解北京非首都功能

 

　　（一）“一核两翼”要实现融合发展与错位发展

 

　　2019年1月16日至18日，习近平总书记在京津冀三省市考察并主持召开京津冀协同发展座谈会。他指出，紧紧抓住“牛鼻子”不放松，积极稳妥有序疏解北京非首都功能。要更加讲究方式方法，坚持严控增量和疏解存量相结合，内部功能重组和向外疏解转移双向发力，稳妥有序推进实施。

 

　　2017年9月13日，《中共中央国务院关于对<北京城市总体规划（2016年-2035年）>的批复》指出，北京城市的规划发展建设，要深刻把握好“都”与“城”、“舍”与“得”、疏解与提升、“一核”与“两翼”的关系，履行为中央党政军领导机关工作服务，为国家国际交往服务，为科技和教育发展服务，为改善人民群众生活服务的基本职责。

 

　　1.为什么要打造新的“两翼”

 

　　一是借助外围新城缓解北京“大城市病”问题；二是培育区域新增长极、引领高质量转型发展；三是优化区域空间结构、完善城市群布局形态；四是打造全面深化改革、扩大开放的区域试验田。

 

　　2.牢牢把握北京非首都功能疏解集中承载地的发展定位

 

　　大家看一看新“两翼”——北京城市副中心和雄安新区，如果将它们连成一条直线，正好是以北京大兴国际机场为中心的对称式分布结构，按直线距离计算，北京大兴国际机场距离北京城市副中心54公里，距离雄安新区55公里。打造新“两翼”要站在“千年大计、国家大事”的高度，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位、创造历史、追求艺术”的总体目标。这里，我分别说一说这“两翼”。

 

　　（1）北京城市副中心

 

　　中央层面并行研究“两翼”问题。2016年3月24日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议，审议并原则同意《关于北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承载地有关情况的汇报》；同年5月27日，中共中央政治局会议在中南海怀仁堂召开，审议《关于规划建设北京城市副中心和研究设立河北雄安新区的有关情况的汇报》。

 

　　党中央、国务院高度重视北京城市副中心建设。2016年5月27日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，听取北京城市副中心规划建设工作汇报并作出重要指示；2017年2月23日至24日，习近平总书记在北京考察工作，指出北京城市副中心建设要有21世纪眼光，要体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力；2017年9月13日，中共中央、国务院正式批复《北京城市总体规划（2016-2035年）》，进一步强调了北京城市副中心与河北雄安新区作为北京新“两翼”的重要作用；2018年10月29日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会，审议《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016-2035年）》并发表重要讲话；2019年1月4日，《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016-2035年）》正式发布，党中央、国务院批复共11条。

 

　　从决策部署上，我们可以用三个“高”来形容北京城市副中心建设，即高起点、高标准、高质量。需要指出的是，要把握好北京城市副中心的定位，同时，也要处理好一些关系，比如，北京城市副中心与外围的关系、与通州周边地区的关系，特别是与廊坊北三县的关系，等等。

 

　　（2）河北雄安新区

 

　　2017年4月1日，新华社授权发布中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。雄安新区的远景目标为缓解我国城市经济发展的南北失衡和环首都城市群的缺位，建设对标深圳经济特区和上海浦东新区。我们来看一下河北雄安新区、深圳经济特区、上海浦东新区的特色定位。河北雄安新区是“绿色生态宜居新城区、协调发展示范区、创新驱动发展引领区、开放发展先行区”；深圳特区是“国家综合改革配套试验区、国家创新型城市、全国经济中心城市”；浦东新区是“国际经济中心、国际贸易中心、国际金融中心、国际航运中心的核心区，科学发展的先行区，综合改革的试验区，开放和谐的生态区”。

 

　　雄安新区致力于打造“科创新城”，提出“无改革创新，无雄安价值”，以科技创新引领现代产业，发展高科技产业、高端制造业、现代服务业。高科技产业包括新一代电子信息技术（大数据、物联网、云计算、人工智能等）、生物医药与生命科学、高端环保、新材料等相关高端高新产业以及传统产业的升级改造等，高端制造业包括智能装备制造、机器人、航空航天等，现代服务业包括金融保险、总部经济、研发设计、文化创意、健康旅游等。未来，形成第二产业、第三产业占95%以上，并保留一小部分绿色有机都市型农业（种养殖）的后工业化阶段的现代产业结构形态。

 

　　雄安新区着眼于“高端高新”布局，严控入区产业，限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业，入驻企业基本为前沿信息技术类企业、现代金融服务类企业、高端技术研究院、绿色生态企业。2017年12月，一辆百度Apollo自动驾驶车在雄安新区进行载人路测。说到雄安新区的智能“神器”，有无人送餐车、无人配送车、无人物流车、无人快递车、无人驾驶电动汽车、无人驾驶公交车等。雄安新区“第一标”雄安市民服务中心项目采用的是“数字孪生”建造模式。

 

　　（二）以辩证唯物主义历史观把握好“都”与“城”的关系

 

　　2017年2月23日至24日，习近平总书记在北京考察工作时指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用。北京城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题。

 

　　作为城市空间，北京同时承载了“都”与“城”两种职能。首都功能这是中央对北京的最新定位，此外，还有北京的城市基本功能，比如本地就业、本地商业、服务基础设施、建设公共服务等。

 

　　2019年1月16日至18日，习近平总书记在京津冀考察，主持召开京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。他提出，要推进北京中心城区“老城重组”，优化北京空间布局和经济结构，提升北京市行政管理效率和为中央政务服务的职能。

 

　　“中央政务区”目前是一个学术概念，是功能意义而非行政管理意义上的区分。从功能定位上看，东城区、西城区已经具有事实上的中央政务区的概念。《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018年版）》规定，东城区和西城区除棚户区改造、危房及老旧小区改造、文物保护区改造外，禁止新建房地产开发经营中的住宅类项目，禁止新建酒店、写字楼等大型公建项目，禁止新设医院、门诊部和诊所，禁止新建扩建制造业、批发业、建筑面积1万平方米以上的商业设施、物流仓储设施。禁止新设立或者新迁入市属单位，禁止京外中央企业总部新迁入，严控新设立或者新迁入市属国有企业总部，严控市属国有企业新设立子公司、分公司（实施重组的企业除外）。

 

　　《关于做好核心区历史文化街区平房直管公房申请式退租、恢复性修建和经营管理有关工作的通知》规定，“对自愿将户口迁出中心城区的，可给予适当奖励”。此外，北京市积分落户、公积金贷款和房屋征收等政策中，对于居民把户口、居住地迁出首都功能核心区的都有加分或补偿。

 

　　（三）产业“舍”与“得”要明辨

 

　　北京市发展改革委明确，非首都功能主要包括以下四类：一般性制造业、区域性物流基地和区域性批发市场、部分教育医疗等公共服务功能以及部分行政性、事业性服务机构。这四类领域总共带动了约200万人的疏解。

 

　　与此同时，我们应该认识两个问题，一是正视制造业在城市经济中的主体地位，二是认真研究与辩证看待产业发展规律。在《北京市新增产业的禁止和限制目录（2018年版）》（以下简称《目录》）中，对高端制造业配套类产业有细分支持，避免了“一刀切”。《目录》规定，除东城区、西城区外，全市范围内对制造业门类下的研发、中试、设计、技术服务等非生产制造环节细分支持；对新能源车整车制造、新能源专用关键零部件制造、工业机器人制造等鼓励发展的重点产业不予禁限；在化学纤维制造业、非金属矿物制造业等7个大类的禁限管理措施中，对涉及国家和本市鼓励发展的新材料产品，为航空航天、军工和国家重大专项等配套项目制造除外；在通用设备制造、专业设备制造、电气机械制造3个大类的禁限管理措施中，对节能环保、数控设备制造除外。

 

　　三、坚持“有所为有所不为”，深入推动京津冀协同发展

 

　　疏解的影响是什么？疏解效果如何？一般性制造业外迁。截至2018年年底，全市不予新设立或办理变更登记业务累计2.16万件；疏解一般性制造业企业累计达到2648家，累计疏解提升台账内市场581家、物流中心106个，提前一年实现“2013-2017年清洁空气行动计划”，1200家污染企业关停退出目标，清理整治“散乱污”企业1.1万家。

 

　　批发市场、仓储物流外迁。2015年以来，调整疏解各类区域性专业市场594家，疏解商户6.1万户，从业人员21.6万人；累计疏解物流中心106个，涉及从业人员1.8万人；动物园等区域性批发市场完成撤并升级和外迁，天意等批发市场实现关停。

 

　　高校本科外迁。加快优质教育资源在郊区布局取得阶段性进展，北京城市学院、建筑大学、工商大学向顺义、大兴、良乡新校区疏解学生1.6万人，工商大学良乡校区二期、电影学院怀柔校区一期、信息科技大学昌平新校区等项目加快推进；西城区4所职业高中、丰台区职教中心腾退5.6万平方米。

 

　　医疗资源外迁。2018年10月、12月，天坛医院新院区、友谊医院通州院区试开诊；同仁医院亦庄院区扩建工程主体结构封顶；北京口腔医院整体迁建、北大第一医院大兴院区、友谊医院顺义院区、安贞医院通州院区等项目加快推进、有序实施。

 

　　（一）针对北京疏解非首都功能的阶段性、特殊性、复杂性，需要进一步研究的问题

 

　　1.疏解目标分析

 

　　功能疏解的预期成果是什么？如何评价疏解政策是否有效。

 

　　2.疏解策略分析

 

　　存在哪些体制障碍？是否需要特别机制和特殊政策。

 

　　3.疏解反思分析

 

　　怎样的疏解才是理想的、科学的、适度的？谨防“政策失误”。

 

　　4.疏解风险分析

 

　　疏解可能带来哪些不确定性和风险？谨防疏解“后遗症”。

 

　　（二）影响河北雄安新区规划建设的几个关键问题

 

　　1.定位高与基础薄弱问题

 

　　要与中央赋予雄安新区的功能使命相匹配，此外，从“一张白纸”到世界大都市需要时间，要实现与北京中心城区、北京城市副中心差异化发展。

 

　　2.千年大计与建设时序问题

 

　　规划实施效果能否得到保证？符合新发展理念要求的产业体系能否形成？能否处理好新区规划建设与发展稳定的关系？

 

　　3.公共服务先行问题

 

　　加快推进基本公共服务均等化，高校功能配套应服务于当地产业发展的需要。

 

　　4.建设资金来源问题

 

　　完善投融资机制，预防政府债务风险。

 

　　雄安新区发展路径。规划要先谋后动、规划引领；建设要保持历史耐心、尊重城市建设规律；管理要坚持“一盘棋”推进，统一管控、融合发展。

 

　　2017年2月23日，习近平总书记首次来到雄安新区考察规划建设情况，并召开新区规划建设工作座谈会，就雄安新区规划建设发表了重要讲话，提出“高起点、高标准、高水平”的总要求，为高起点规划、高标准建设雄安新区提供了根本遵循、指明了工作方向。

 

　　我们作一个总结。深入推动京津冀协同发展，要统筹好四对“辩证关系”，即准确把握“调整疏解”与“稳增长”的关系，综合协调“增量”与“存量”的关系，正确看待“得”与“失”的关系，妥善处理“疏解”与“协同”的关系。

 

　　第一，树立新常态意识，准确把握“调整疏解”与“稳增长”的关系。疏解非首都功能是在新常态背景下进行的，面对经济增速规律性放缓，要保持战略定力，不急不躁，努力处理好国家战略和自身发展的关系，既要把中央交给的疏解任务规划好、落实好，又要坚持底线思维，应对各种不确定性因素带来的冲击，尊重市场规律，不搞冒进，向体制改革要动力、要活力，有条不紊推进各项工作，妥善处理“调整疏解”与“稳增长”之间的关系，做到经济发展“换挡”不“失速”。从长远看，“稳增长”与“抓疏解”是一致的、同向的、相互协同的。

 

　　第二，树立求变意识，综合协调“增量”与“存量”的关系。疏解的重点和难点是存量疏解。“不仅增量上光堵不疏不行，而且疏也是解决存量问题的一种方式”。长期以来，惯用的大扩张、大建设的扩张性规划，在向存量规划的转变过程中，传统城乡规划没有提供足够的理论和方法储备，应创新以规划统筹城市存量管理的制度设计，推动制度设计成为城市存量规划的工具，实现增量管理向存量管理转变。

 

　　第三，树立机遇意识，正确看待“得”与“失”的关系。产业退出必然会减少产业存量、就业岗位、财政收入，各项鼓励引导政策的出台使财政支出明显增加，新旧动力接续转换、创新源转化为增长源、“高精尖”项目的培育，既需要时间也需要空间，短期内企业退出留下的真空地带较难填补，这是“失”；但是，换来的是体制活力和改革效益的释放，生态环境、民生和国际形象的改善，城市宜居品质的提高，这是“得”。有失才有得，要向结构调整要动力，处理好“求增长”的情结和“舍不得”的纠结。

 

　　第四，树立大区域意识，妥善处理“市域”与“区域”的关系。统筹省、市域和区域两个空间，在区域层面，以各协同发展示范区等先行先试平台为依托，在资质认证、税收分成、环保指标、公共服务体系建设等层面统筹考虑，逐步破解承接地证照转移的政策限制、上下游产业链联动不足的现实障碍、软硬件滞后的环境制约，确保疏解对象“转得出、留得住、能发展”。在省、市域层面，建立省、市级统筹机制，推动构建本省市产业疏解、承接工作的顶层指挥与合作系统，做好各市、区间产业转移和对接的政策机制设计，向协同发展要动力，实现差异化竞争、错位化发展、功能性互补。

 

　　深入推动京津冀协同发展，要把握区域协调发展战略新要求，放眼长远、从长计议；稳扎稳打、步步为营；锲而不舍、久久为功。