2022年1月6日，北京市第十五届人民代表大会第五次会议开幕，北京市市长陈吉宁作政府工作报告。报告全面回顾过去一年北京经济社会发展成就，明确了2022年重点工作任务。其中，无论是回顾去年，还是谋划今年，都贯穿了一个主题：推动首都高质量发展。

 

　　一、科学把握高质量发展的核心要义

 

　　自2017年10月党的十九大报告明确指出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”之后，几年来，北京市政府工作报告一直强调推动首都高质量发展，2022年政府工作报告更是强调“做好今年工作，我们要稳字当头、稳中求进……全力推动首都高质量发展迈出坚实步伐”。可见，高质量发展是新时代引领首都发展的主题。那么，要学习贯彻好2022年北京市政府工作报告精神，首先就要把握高质量发展的核心要义。

 

　　2017年12月召开的中央经济工作会议，对我国的高质量发展进行了明确界定。会议指出，高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需求的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。这一表述只是政策层面的界定，其背后的理论逻辑是什么呢？

 

　　西方主流经济学没有关于高质量发展的理论文献，而马克思的商品二因素理论能帮助我们看清高质量发展的本质。马克思认为，商品具有使用价值和价值（交换价值）两个因素或两种属性。那么，这与高质量发展有何关系？商品的使用价值反映的是质量，价值体现的是价格，二者对立统一。在产品经济阶段，人们主要为自己生产，追求的是使用价值。也就是说，当时人们生产只为自用，所以更看重产品的质量。这时的产品还不是商品。之后，随着生产力发展，出现了剩余产品，于是就有了交换，目的是换取别人生产的自己需要的产品。这就进入了简单商品经济阶段。在这一阶段，产品成为商品，人们为他人生产以换取自己需要的使用价值，此时交换价值（货币）成为手段，用公式表示为W—G—W。在这一过程中，产品的使用价值关注方虽然发生了反转，但双方的最终目的仍然是获得使用价值。

 

　　到资本主义市场经济阶段，生产和交换的直接目的不是使用价值，而是交换价值，追求货币增值，用公式表示为G—W—G’。此时，使用价值及其质量“退居二线”并间接化了，使用价值（质量）和交换价值（货币）的地位发生了反转。也就是说，使用价值成为媒介，而不再是最终目的。这样，经济活动的朴素理性机制就转变为以工具理性为主导的动力机制。怎么理解？原来，人们生产产品是为了满足自身需要，但到了资本主义阶段，人们生产的剩余产品转化为商品，货币也由最初的工具成为现在的最终目的。可以说，人们生产产品为了使用价值这样一个朴素理性机制就转变为追求货币增值这样一个以工具理性为主导的动力机制了。由此，人类社会发生了深刻变革，经济快速发展，少数人掌握了大量财富，但人也变得越来越贪婪，社会动荡、环境污染、贫富差距大等社会问题丛生。

 

　　当前，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。这一阶段是使用价值（质量）回归的阶段，用公式表示为W—(G—W—G’)—W’，此时追求经济价值和高效率仍是内在的动因机理，但这种机理必须服务于并最终体现为创造更高质量的社会使用价值W’，以满足人民日益增长的美好生活需要。换句话说，就是从使用价值（质量）出发，通过市场经济这一动力机制，促进货币增值，最终提升使用价值（质量）。总之，高质量发展更加重视使用价值（质量）的提升。

 

　　那么，高速增长阶段与高质量发展阶段有何区别？在高速增长阶段，一方面，主要专注的是经济产出即产品和服务的供给量不足上，也就是为了摆脱落后，必须加快增长。另一方面，市场经济的工具理性发挥了强劲的力量，表现为，经济关系中的工具性目标，收入、利润、GDP等，成为社会追求的最重要目标。在这一阶段，整个国家表现为亢奋的物质主义价值观倾向，而且还会蜕变为对货币数字的非理性追求。在这一条件下，我国经济发展取得了巨大成就，但不平衡、不协调、不可持续的问题也日益显现出来。

 

　　进入高质量发展阶段，交换价值依然重要，但更加注重产品和服务的结构与品质，即使用价值。这体现了经济发展的本真性质，把实现充分发展、平衡发展、人的全面发展作为价值目标。多元化是高质量发展的本质特征。其中不仅有工具性目标，而且有更重要的本真性价值目标。总的来说，高质量发展的提出，意味着中国经济已进入本真复兴时代，即回归经济活动的“初心”。如果说在政治上要“不忘初心，牢记使命”，那么在经济上则要“不失本真，勿忘质量”。正如习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”，“房子是用来住的，不是用来炒的”，都是在强调经济发展要回归其本真属性。另外，从近期政府加大对校外培训班、平台经济、网络游戏等领域的整治力度来看，彰显了国家引导资本回归经济“初心”的决心。

 

　　二、2021年北京市政府工作回顾

 

　　回顾是为了总结，从成绩中坚定我们的路线方针政策，从不足中明确我们的努力方向。

 

　　（一）2021年北京经济社会发展主要成就

 

　　2022年北京市政府工作报告指出，初步预计，全市地区生产总值超过4万亿元、同比增长8.5%，居民消费价格上涨1.1%，居民人均可支配收入实际增长8%，经济结构和质量持续优化提升，人均地区生产总值和全员劳动生产率保持全国第一。涌现出长寿命超导量子比特芯片、细胞焦亡抗肿瘤免疫功能重大发现等一批具有世界影响力的原创成果，突破了一批“卡脖子”关键核心技术，产生了“长安链”等一批具有重要产业带动作用的底层技术。细颗粒物年均浓度33微克/立方米，空气质量持续明显改善，被联合国环境规划署誉为“北京奇迹”。

 

　　与年初提出的目标相比，可以说，我们圆满完成了2022年工作任务。尤其是，地区生产总值增长8.5%远远超出6%以上的既定目标。要知道，这是在人口小幅下降的背景下实现的。近年来，北京常住人口小幅下降，而地区GDP却显著增长，背后体现了人才结构的不断优化，人才质量的不断提升。另外，还有一点特别强调，北京是我国诞生的首个“四万亿”城市。北京地区生产总值，在2010年达14964亿元，2013年达21134.6亿元，2018年突破3万亿元，2021年突破4万亿元。由此可见，近年来，北京在推进疏解整治促提升的背景下，地区经济发展速度和质量还是比较理想的。

 

　　那么，我们不禁思考2021年北京经济发展强劲背后的“密码”是什么？换句话说，在国内外环境的深刻变化中，在疫情的冲击下，北京的经济发展为什么还能如此强劲？一个因素就是制造业的强势回暖。2021年1-11月，北京市规模以上工业企业实现营业收入25048.4亿元，比上年同期增长21.5%，两年平均增长11.2%。其中，医药制造业增加值增长2.9倍，有力带动了全市经济增长。

 

　　（二）2021年北京市政府的主要工作与成效

 

　　2022年北京市政府工作报告回顾了一年来北京市政府六个方面的主要工作及成效。

 

　　第一，深入实施城市总体规划，京津冀协同发展取得新成效。近年来，北京始终把深入实施城市总体规划，推进京津冀协同发展作为中心任务。报告指出，落实京津冀协同发展“十四五”实施方案，启动新一轮疏整促专项行动，加强统筹协调，拆违腾退土地3316公顷，留白增绿925公顷，完成桥下空间、街巷治理等各项年度任务。全力支持雄安新区建设，“三校一院”项目进展顺利。推动出台支持城市副中心高质量发展意见，综合交通枢纽等一批重大工程加快推进，环球主题公园盛大开园，与北三县一体化发展取得积极进展。

 

　　2013-2020年，在推进疏解整治促提升工作中，科技、商务、文化、信息业新设市场主体占比不断攀升，而采矿、农林牧渔、批发零售业新设市场主体占比持续下滑。反映出市场主体结构变化促进北京地区经济结构优化。这也体现出高质量发展的特点。

 

　　第二，着力建设国际科技创新中心，高精尖产业发展驶入快车道。报告指出：成立中关村、怀柔、昌平国家实验室，一批大科学装置建设运行顺利，综合性国家科学中心取得阶段性成果；加强集成电路全产业链布局，北京成为全国半导体领域最重要的科技创新和产业集聚区；主动作为、高效协同，率先实现两个新冠疫苗上市，国内首个特效抗体药研制成功，累计生产新冠疫苗50亿支，为全球抗疫作出重要贡献；实施国际消费中心城市建设方案，首店经济发展势头强劲，网上零售额增长超过20%。狠抓项目入库落地，制造业投资增长60%以上，民间投资持续活跃。

 

　　第三，全面深化改革开放，“两区”建设跑出加速度。2020年9月，国务院先后批复、印发国家服务业扩大开放综合示范区、中国（北京）自由贸易试验区（简称“两区”）相关方案。此后，北京“两区”建设跑出加速度。报告指出，积极对接国际先进规则和最佳实践，率先实施34项全国引领性政策，上百个标志性项目落地，10项最佳实践案例在全国复制推广，金融等重点领域开放明显提速；首都机场第五航权国际货运新航线开通，大兴国际机场综合保税区一期封关运营；北京证券交易所成功开市等。

 

　　这里解释一下什么是第五航权。“航权”按国际惯例被称为“空中自由”，其来源于1944年芝加哥会议签署的《国际航班过境协定》。该协定（通称“两大自由协定”）和《国际航空运输协定》统称五大自由协定。这就是五种航权。其中，第一航权是领空飞越权，第二航权是技术经停权，第三航权是目的地下客和货权，第四航权是目的地上客和货权，第五航权是经停第三国境内某点上下旅客或货物权。可以说，第五航权一旦开通，那么其他几种航权就都已具备了。所以，首都机场第五航权国际货运新航线开通是一个很大的进步。

 

　　第四，以绣花功夫治理城市，城乡发展质量进一步提升。在城市治理方面，报告指出，推动形成北苑二号院、望京小街等社区和街区更新模式；完成老旧小区改造177个，老楼加装电梯418部；新开通9条段城市轨道线路，轨道交通和市郊铁路运营里程达到1148公里。在污染防治方面，报告指出，密云水库蓄水量创历史最高，平原区地下水位回升5.64米，劣V类水体全面消除，市域内五大河流全线贯通。在乡村振兴方面，报告指出，粮食、蔬菜、生猪生产连续两年实现增长；农村居民人均可支配收入增长快于城镇居民。另外，报告还指出，生活垃圾居民自主分类投放准确率达到85%等。

 

　　第五，有力有效保障民生，人民生活品质持续改善。报告指出，城镇新增就业26万人；筹集建设各类政策性住房6.1万套，房地产市场健康平稳；坚定有序推进“双减”工作，全面加强课堂教学和课后服务，校外培训整治取得明显成效；扩增普惠性学前教育学位1.3万个，新增中小学学位2.8万个等。另外，我们多措并举整治防范金融风险，加大对P2P、长租公寓、预付式消费等整治力度，取得明显成效。

 

　　第六，坚定不移推进全面从严治党，政府自身建设不断加强。报告指出，扎实推进党史学习教育；认真抓好中央第六轮巡视、第二轮中央生态环境保护督察等反馈问题整改，坚定推进绿地认建认养及公园配套用房出租等规自领域问题整改；自觉接受人大、政协监督，共办理市人大代表议案4项、建议838件，办理市政协提案1205件；一般性支出压减35.5亿元，“三公”经费缩减3%等。

 

　　（三）2021年北京市政府工作中存在的不足与挑战

 

　　在这一部分，报告总结了过去一年实际工作中存在的诸多挑战和不足。主要是：疫情仍然是最大的不确定性因素，内需恢复偏弱，物价上涨压力较大，企业特别是小微企业生产经营面临多重困难；疏解非首都功能、治理“大城市病”任务依然艰巨繁重，城乡区域发展不平衡不充分问题仍然明显，民生保障、公共安全等领域还有不少短板；政府系统作风能力建设需要进一步加强。

 

　　三、2022年北京市政府主要任务

 

　　2022年是党的二十大召开之年，是北京冬奥之年，也是实施“十四五”规划承上启下的重要一年，做好首都各项工作意义重大。报告提出了2022年经济社会发展主要预期目标。具体是：地区生产总值增长5%以上，一般公共预算收入增长4%，城镇调查失业率控制在5%以内，居民消费价格涨幅3%左右，居民收入稳定增长，努力在实际工作中争取更好结果。生态环境质量、能源、水资源等指标按国家要求落实。其中，地区生产总值增长5%以上，较2021年有所下调。之后，报告从九个方面部署了2022年的主要任务。

 

　　（一）强化规划战略引领，推动形成京津冀世界级城市群主干构架

 

　　持续推进总规实施。报告指出，坚持把总规作为城市发展、建设、管理的基本依据；深入开展新一轮疏整促专项行动，扎实推进第二批基本无违建区创建，留白增绿978.5公顷，建设50处休闲公园和小微绿地，不断提升城市品质。

 

　　高质量发展城市副中心。报告指出，继续保持千亿投资强度，推进三大文化设施、东六环路改造等重点工程建设，实现大运河京冀段旅游通航；创建国家绿色发展示范区、通州区与北三县一体化高质量发展示范区。

 

　　积极构建更加紧密的京津冀协同发展格局。报告指出，全力支持雄安新区建设；加快平谷线、京唐(滨)城际铁路等项目建设，打造“轨道上的京津冀”；实施京冀密云水库水源保护共同行动，推进官厅水库生态修复；促进京津冀公共服务共建共享等。

 

　　（二）加快国际科技创新中心建设，构筑创新驱动发展新优势

 

　　报告指出，要高水平建设“三城一区”主平台。我们知道，涵盖中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城、北京经济技术开发区在内的“三城一区”是北京建设国际科技创新中心的主平台。那么要高水平建设“三城一区”主平台，就要聚焦中关村科学城，建设具有全球影响力的科技创新策源地和自主创新主阵地；突破怀柔科学城，建设世界级原始创新承载区；搞活未来科学城，建设全球领先的技术创新高地；升级北京经济技术开发区，对接三大科学城科技创新成果转化，打造高精尖产业主阵地。2021年9月24日，国家主席习近平在向2021中关村论坛视频致贺中指出，“中国支持中关村开展新一轮先行先试改革，加快建设世界领先的科技园区，为促进全球科技创新交流合作作出新的贡献”。由此，报告对着力打造世界领先的科技园区作出了进一步部署。

 

　　我们要大力促进高精尖产业能级跃升。报告指出，进一步做强新一代信息技术、医药健康“双引擎”，推动集成电路、人工智能、通信等领域“卡脖子”技术实现新突破，加快新型细胞治疗、基因编辑等生物前沿技术突破和转化应用，加速创新药、高端医疗器械产业化进程；优化调整高精尖产业发展行动计划，推动小米汽车开工、理想汽车建设。同时，还要全面建设高水平人才高地。

 

　　（三）积蓄数字化新势能，增强高质量发展内生动力

 

　　报告在这一部分对北京数字经济发展作了进一步部署。在全面提升金融业核心竞争力方面要求，用好北京证券交易所，完善多层次资本市场体系，培育推动更多专精特新企业上市；深化金融科技创新应用，打造绿色金融和科创金融改革试验区。我国经济进入高质量发展阶段，要完善多层次资本市场体系，提升直接融资的比重。北京证券交易所的成立，以打造服务创新型中小企业主阵地为建设发展目标，对于进一步健全多层次资本市场，加快完善中小企业金融支持体系，推动创新驱动发展和经济转型升级，都具有重要意义。

 

　　在有效激发新供给新需求方面要求，积极适应疫情防控催生的消费业态变化，深入开展国际消费中心城市专项行动，鼓励绿色消费，丰富数字消费，发展体育消费，创新生活、文旅消费，大力孵化新消费品牌，扩大优质消费供给；统筹推进现代物流基地和农产品批发市场建设。新冠肺炎疫情催生了新的消费业态，也就是新需求，即绿色消费、数字消费、体育消费。那么，什么是绿色消费？是指一种以适度节制消费,避免或减少对环境的破坏,崇尚自然和保护生态等为特征的新型消费行为和过程。什么是数字消费？就是线上健身、线上办公、线上医疗、线上娱乐等。什么是体育消费？就是人们在体育运动上的消费。北京鼓励并引导这些消费业态的丰富发展。

 

　　（四）推动引领性制度创新，打造改革开放北京样板

 

　　报告要求，纵深推进“两区”建设。2021年，“两区”建设方案251项政策清单已累计完成90%以上。而这剩下不到10%的任务可能会面临更大的困难和阻力，因此需要我们纵深推进，加大改革力度。

 

　　在持续优化营商环境方面，报告要求，积极建设国家营商环境创新试点城市，扎实推进5.0版改革；坚持从办好“一件事”入手，打造“无事不扰、无处不在”的“6+4”一体化综合监管体系；加快数字政务建设，推动更多事项由网上掌上“可办”转向“好办易办”，让企业和群众享有随时在线、集成便利的政务服务。

 

　　（五）深化精治共治法治，提高城市精细化管理水平

 

　　实施智慧城市发展行动纲要。全力打造“京通”“京办”“京智”三个智慧终端；以推进智慧交通、智慧医疗、智慧城管等建设为示范，以开展数字化社区建设为试点，大力提升城市服务管理水平。

 

　　落实城市更新行动计划。有序推进老旧楼宇、老旧厂房等6大类更新项目，完成老楼加装电梯200部以上，支持配合央属产权单位老旧小区改造。探索市场化更新机制，鼓励多元主体参与街区更新和商圈升级，推动形成更多示范性强、可推广的城市更新样板。

 

　　以望京小街街区更新为例。望京小街更新前，产权主体和人员结构复杂，商铺、居民矛盾突出，街区的布局和管理都跟不上，整体环境差、秩序乱、交通堵。后来，朝阳区对望京小街更新进行系统的顶层设计，融入国际化元素，新增道路步行空间约50%，公共休憩空间增加10米，通过布设半永久商亭、合理拓展外摆空间，新增商业设施300余平方米。更新后的望京小街，风貌焕然一新，而且还带动当地的商业和产业业态升级焕新。2020年，望京小街自开街以来累计客流超过150万人次，成为网红打卡地。

 

　　望京小街的创新做法，主要有五个方面。第一，在设计理念上创新，从局部改良向缝合空间转变。将街区建设和两侧商业提升有机整合，以打造商业步行街为轴心，缝合碎片化功能分布，更新市政设施、增加共享公共空间，实现街区整体环境提档升级增值。第二，在投入方式上创新，从政府主导向政企协同转变。政府先期投入1300万元财政资金，撬动万科出资3500万、方恒出资500万，形成“政府引领资金投入+社会资本参与共建”的城市更新路径。第三，在品质提升上创新，从业态更新向综合赋能转变。区级高位统筹，街道吹哨部门报到，共同为小街改造提供政策、资源、路径和技术的支撑、支持和突破，实现小街改造的全面“赋能”。第四，在痛点治理上创新，从力量叠加向科技支撑转变。科技赋能提升精细化管理水平，探索在“城市大脑”发展背景下建成“小街之芯”，对停车管理、能耗管理、垃圾管理、防疫管理、车辆秩序管理和商业运营管理的综合决策提供支撑。第五，在长效运维上创新，从反复整治向常态施治转变。引入城市物业运营，设立“资金池”，形成街区经营收益反哺街区运营的自平衡运营模式，建立定期会商、活动审批和监管机制，突破管理边界，突出可持续共治理念，让小街始终保持特色与活力。

 

　　加强交通综合治理。报告强调，推广共享单车电子围栏，开展电动三四轮车综合治理；推进城市慢行系统与滨水道路、园林绿道互连互通，更好满足群众多样化出行需求。

 

　　完善多元参与基层治理格局。报告强调，落实接诉即办工作条例，健全配套制度，提高12345市民热线接通率，深化主动治理、未诉先办，进一步提升群众诉求解决率和满意率。

 

　　（六）优先发展农业农村，以更大力度统筹城乡区域发展

 

　　报告指出，充分认识首都农业农村现代化的重要战略意义，深入实施乡村振兴战略，着力推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展。

 

　　提升现代农业发展水平。报告指出，研究制定农业中关村建设行动计划，大力发展智慧农业，实施种业振兴行动。培育农产品品牌，打响“北京优农”金字招牌。简单来说，就是要提升现代农业的专业化、规模化、科技化。

 

　　建设宜居宜业美丽乡村。报告强调，发展壮大集体经济，消除100个集体经济薄弱村；依法依规管好农村土地，出台零散配套设施用地政策，推进农村承包土地经营权抵押融资。这是推进乡村振兴的几项重点工作。

 

　　所谓集体经济薄弱村，就是指集体经济年经营性收入低于10万元的村。2021年，北京市委提出力争五年内基本消除集体经济薄弱村，简称“消薄”。这是北京实现“脱低”后的又一举措，是实现全市高质量发展和共同富裕的关键环节。之后，通过精准识别，全市共有590个薄弱村，集中在生态涵养区。2021年计划消除200个，已超额完成任务。2022年，我们还要进一步消除集体经济薄弱村。

 

　　关于生态产品价值实现机制，可以理解为绿水青山转化为金山银山的实现机制。也就是说，让生态资源转化为有价值的商品。近两年，全国各地都在探索转化途径。浙江等地通过“两山银行”进行了有效探索。“两山银行”并非真正意义上的银行，而是两山转化平台的形象表述，将山水林田湖草以及农村宅基地、集体用地、农房等碎片化资源像银行存款一样分散式输入，经规模化收储、专业化整合后，最终以项目包的形式集中输出，完成市场供需对接，实现“绿水青山”端向“金山银山”端的转化。另外，北京近些年也有相应的实践探索，比如门头沟小院等精品民宿模式、平谷的生态积分模式、密云的“水+”模式等。

 

　　打造城市均衡发展重要活力区。报告指出，开展生态产品价值实现机制试点，深化结对协作，决不让保护生态环境的吃亏。

 

　　（七）加强全国文化中心建设，促进首都文化繁荣发展

 

　　报告强调，充分发挥首都文化优势，传承发展独具魅力的古都文化、红色文化、京味文化和创新文化，更好满足人民群众精神文化需求。

 

　　强化社会主义核心价值观引领作用。报告指出，深入开展习近平新时代中国特色社会主义思想学习教育，深化“四史”教育。

 

　　更好实现文化惠民。报告强调，支持建设新型公共文化空间，打造更具吸引力的一刻钟公共文化服务圈。

 

　　什么是新型公共文化空间？比如，城市书房、文化驿站、文化客堂间、睦邻中心、公共集市、各种主题的实体书店等。可以说，新型公共文化空间的建设对高质量发展来说越来越重要。通常，我们怎样判断一个城市的人文底蕴？其实很简单，就看这个城市最有价值的土地用来做什么。十多年前，在芬兰的赫尔辛基，市中心最后一块最具商业价值的土地——曾经中央火车站的所在地，被规划为要新建一座公共图书馆。2021年，这座耗资近1亿欧元、耗时10年的图书馆正式对外开放。这就是为什么要在最繁华的地方建图书馆。

 

　　（八）紧扣“七有”“五性”，持续保障和改善民生

 

　　稳步提高居民收入。报告强调，坚持就业优先；健全多层次社会保障体系，完善社会救助制度。支持慈善事业发展。

 

　　整体提升教育发展质量。报告指出，积极发展普惠托育服务，出台政策支持幼儿园招收2至3岁幼儿；新增中小学学位2万个等。

 

　　努力提供优质便利养老服务。报告强调，发展时间银行等互助养老模式，全面推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系。

 

　　所谓时间银行，就是指志愿者将参与公益服务的时间存进时间银行，当自己遭遇困难时就可以从中支取“被服务时间”。

 

　　坚持“房住不炒”。报告提出，筹集建设保障性租赁住房15万套，竣工各类保障房8万套；研究适应多子女家庭的公租房政策，调整建设标准和配租办法。

 

　　（九）统筹发展和安全，建设人民满意的安全城市

 

　　加快韧性城市建设。报告指出，采取有效的工程和管理措施，提升河道、城市积水点等重点区域的灾害防御能力，推进城市老化管道更新改造，保障城市生命线安全运行。

 

　　打造更高水平的平安北京。报告强调，压实安全生产责任，强化交通运输、危险化学品、建筑施工等领域监管执法，做好城市消防、森林防火等工作，坚决遏制重特大安全事故；全面开展燃气安全排查整治。抓好电动自行车全链条安全管理。加强食品药品安全监管。