一、改革开放以来我国扶贫开发的历程与成就

 

　　（一）改革开放以来我国扶贫开发的历程

 

　　从1978年实行改革开放以来，我国农村扶贫开发大体经历了以下五个阶段。

 

　　第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978-1985年）

 

　　在这一阶段，首先是土地经营制度的变革，即以家庭承包经营制度取代人民公社的集体经营制度。这种土地制度的变革极大地激发了农民的劳动热情，从而极大地解放了生产力，提高了土地产出率。与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在非农领域就业三个方面的渠道，将利益传递到贫困人口，使贫困农民得以脱贫致富，农村贫困现象大幅度缓解。

 

　　第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986-1993年）

 

　　二十世纪八十年代中期，在改革开放政策的推动下，我国农村绝大多数地区凭借自身的发展优势，经济得到快速增长，但少数地区由于经济、社会、历史、自然、地理等方面的制约，发展相对滞后。贫困地区与其他地区，特别是与东部沿海发达地区在经济、社会、文化等方面的差距逐步扩大。我国农村发展不平衡问题凸现出来，低收入人口中有相当一部分人经济收入不能维持其生存的基本需要。

 

　　为进一步加大扶贫力度，政府自1986年起采取了一系列重大措施：成立专门扶贫工作机构，安排专项资金，制定专门的优惠政策，并对传统的救济式扶贫进行彻底改革，确定了开发式扶贫方针。自此，我国的扶贫工作进入了一个新的历史时期。

 

　　在这一阶段，我国农村贫困人口由1.25亿人减少到8000万人。

 

　　第三阶段：扶贫攻坚阶段（1994-2000年）

 

　　随着农村改革的深入发展和国家扶贫开发力度的不断加大，中国贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈现明显的地缘性特征。

 

　　以1994年3月《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》的公布实施为标志，我国的扶贫开发进入了攻坚阶段。《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》明确提出，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决当时全国农村8000万贫困人口的温饱问题。这是新中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施和明确期限的扶贫开发行动纲领。

 

　　在1997年至1999年这三年中，我国每年有800万贫困人口解决了温饱问题，是进入二十世纪九十年代以来解决农村贫困人口年度数量最高水平。到2000年底，基本实现《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》提出的目标。

 

　　第四阶段：实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》

 

　　在这一阶段，通过实施第一个十年农村扶贫开发纲要，我国农村的贫困人口又有了减少，贫困发生率也有了下降。

 

　　第五阶段：实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》

 

　　《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》也是目前正在实施的第二个十年农村扶贫开发纲要。

 

　　（二）改革开放以来我国扶贫开发的成就

 

　　改革开放以来，经过不懈地艰苦奋斗，我国的扶贫开发取得了巨大成就，主要表现在以下三个方面。

 

　　第一，根据中国社会科学院和国务院扶贫办发布的《中国扶贫开发报告（2016）》中披露的数据，我国农村贫困人口在37年间（1978-2015）总共减少了7.1亿。

 

　　第二，我国减贫工作的卓越成就推动了全球贫困人口的下降。联合国发表的《千年发展目标2015年报告》显示，全球极端贫困人口已从1990年的19亿降至2015年的8.36亿，中国在其中的贡献率超过70%，为全球减贫事业作出了重大贡献。

 

　　第三，改革开放四十年来，我国在扶贫工作中积累了丰富的扶贫经验，探索出“三轮驱动”的扶贫模式，拓展了中国特色扶贫开发道路。

 

　　二、党的十八大以来我国扶贫开发的方针政策

 

　　党的十八大以来，我国扶贫开发工作的指导方针有一些重大转变和调整，主要表现在以下三个方面。

 

　　第一，实施精准扶贫精准脱贫基本方略。提出“六个精准”“五个一批”“四个切实”，重点实施了“五个一批”工程，即通过发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批。对集中连片特困地区和革命老区、民族地区、边疆地区出台针对性政策，主要强化了“四项措施”，即强化基础设施建设，推进生态保护和建设，进行资源的合理开发和有效利用，加大民族地区、边疆地区的脱贫攻坚力度。

 

　　强化政策措施。比如，强化财政投入保障，加大金融扶贫支持力度，加大深度贫困地区政策倾斜力度，深入推进“万企帮万村”精准扶贫行动，鼓励有条件的大型民营企业通过设立扶贫产业投资基金等方式参与脱贫攻坚。

 

　　第二，出台了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、实施了《“十三五”脱贫攻坚规划》。2015年11月27日至28日，中央扶贫开发工作会议在北京召开，习近平总书记出席会议并发表重要讲话。他强调，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。全面建成小康社会，是我们对全国人民的庄严承诺。脱贫攻坚战的冲锋号已经吹响。我们要立下愚公移山志，咬定目标、苦干实干，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。

 

　　会后，中共中央、国务院联合印发了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，这是中共中央、国务院于2015年11月29日颁布的指导当前和今后一个时期脱贫攻坚的纲要性文件，自2015年11月29日起实施。

 

　　为了进一步加大扶持力度，加快老区开发建设步伐，让老区人民过上更加幸福美好的生活，2016年2月1日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》，自2016年2月1日起实施。

 

　　同时，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制《“十三五”脱贫攻坚规划》，由国务院于2016年11月23日印发并实施。

 

　　《“十三五”脱贫攻坚规划》进一步明确了扶贫开发工作的目标任务和基本要求。到2020年，稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障（以下称“两不愁、三保障”）。贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

 

　　第三，明确了打赢脱贫攻坚战的任务目标和工作要求。为了打赢脱贫攻坚战，2018年5月31日，中共中央政治局召开会议，审议《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。习近平总书记主持会议。会议指出，党的十九大把脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会必须打赢的三大攻坚战之一，作出全面部署。未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫。我们必须清醒认识打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战，切实增强责任感和紧迫感，再接再厉、精准施策，以更有力的行动、更扎实的工作，集中力量攻克贫困的难中之难、坚中之坚，确保坚决打赢脱贫这场对如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标具有决定性意义的攻坚战。

 

　　党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央不断创新扶贫开发方式，实现扶贫开发重大理论创新，开创脱贫攻坚新局面，为全球减贫事业提供了中国经验。

 

　　三、今后三年脱贫攻坚工作的总体要求和政策措施

 

　　（一）今后三年脱贫攻坚工作的总体要求

 

　　1.任务目标。确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。未来3年，还有3000万左右农村贫困人口需要脱贫。

 

　　2.工作重点。“三区三州”等深度贫困地区是今后三年脱贫攻坚工作的重点。“三区三州”指西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州。

 

　　3.工作要求。不急功近利，不好高骛远，注重帮扶的长期效果，夯实稳定脱贫、逐步致富的基础。要合理确定脱贫时序，不搞层层加码，不赶时间进度、搞冲刺，不搞拖延耽误，确保脱贫攻坚成果经得起历史和实践检验。

 

　　（二）今后三年脱贫攻坚工作的政策措施

 

　　1.集中力量支持深度贫困地区脱贫攻坚。主要采取以下措施：

 

　　第一，着力改善深度贫困地区发展条件。推进深度贫困地区交通建设攻坚，加快实施深度贫困地区具备条件的建制村通硬化路工程。加快实施深度贫困地区农村饮水安全巩固提升工程。加快深度贫困地区小型水利工程建设，推进深度贫困地区在建重大水利工程建设进度。推进深度贫困地区农村电网建设攻坚，实现农网动力电全覆盖。

 

　　第二，着力解决深度贫困地区群众特殊困难。全面实施“三区三州”健康扶贫攻坚行动。采取特殊措施和手段推动人口较少民族贫困人口精准脱贫。

 

　　第三，着力加大深度贫困地区政策倾斜力度。中央财政进一步增加对深度贫困地区专项扶贫资金、教育医疗保障等转移支付，加大重点生态功能区转移支付、农村危房改造补助资金、中央预算内投资等对深度贫困地区的倾斜力度。规范扶贫领域融资，依法发行地方政府债券，加大深度贫困地区扶贫投入。

 

　　2.强化到村到户到人精准帮扶举措。主要采取以下措施：

 

　　第一，加大产业扶贫力度。深入实施贫困地区特色产业提升工程。将贫困地区特色农业项目优先列入优势特色农业提质增效行动计划，加大扶持力度。支持有条件的贫困县创办一二三产业融合发展扶贫产业园。

 

　　第二，全力推进就业扶贫。实施就业扶贫行动计划，推动就业意愿、就业技能与就业岗位精准对接，提高劳务组织化程度和就业脱贫覆盖面。鼓励贫困地区发展生态友好型劳动密集型产业。推进贫困县农民工创业园建设，加大创业担保贷款、创业服务力度，推动创业带动就业。

 

　　第三，深入推动易地扶贫搬迁。全面落实国家易地扶贫搬迁政策要求和规范标准，结合推进新型城镇化，进一步提高集中安置比例，完善安置区配套基础设施和公共服务设施，统筹各项扶贫和保障措施。

 

　　第四，加强生态扶贫。创新生态扶贫机制，加大贫困地区生态保护修复力度，实现生态改善和脱贫双赢。

 

　　第五，着力实施教育脱贫攻坚行动。以保障义务教育为核心，全面落实教育扶贫政策。

 

　　第六，深入实施健康扶贫工程。将贫困人口全部纳入城乡居民基本医疗保险、大病保险和医疗救助保障范围。落实贫困人口参加城乡居民基本医疗保险个人缴费财政补贴政策，实施扶贫医疗救助。切实降低贫困人口就医负担，对城乡居民基本医疗保险和大病保险支付后自负费用仍有困难的患者，加大医疗救助和其他保障政策的帮扶力度。

 

　　第七，加快推进农村危房改造。允许各省（自治区、直辖市）根据国务院主管部门制定的原则，结合各自实际推广简便易行的危房鉴定程序，规范对象认定程序，建立危房台账并实施精准管理，确保完成建档立卡贫困户等4类重点对象危房改造任务。

 

　　第八，强化综合保障性扶贫。统筹各类保障措施，建立以社会保险、社会救助、社会福利制度为主体，以社会帮扶、社工助力为辅助的综合保障体系，为完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的贫困人口提供兜底保障。完善城乡居民基本养老保险制度，对符合条件的贫困人口由地方政府代缴城乡居民养老保险费。继续实施社会服务兜底工程，加快建设为老年人、残疾人、精神障碍患者等特殊群体提供服务的设施。

 

　　第九，开展贫困残疾人脱贫行动。将符合条件的建档立卡贫困残疾人纳入农村低保和城乡医疗救助范围。完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，有条件的地方逐步扩大政策覆盖面。

 

　　第十，开展扶贫扶志行动。加强教育引导，开展扶志教育活动，加强思想、文化、道德、法律、感恩教育，弘扬自尊、自爱、自强精神，防止政策养懒汉、助长不劳而获和“等靠要”等不良习气。

 

　　3.加快补齐贫困地区基础设施短板。主要采取以下措施：

 

　　第一，加快实施交通扶贫行动。在贫困地区加快建成外通内联、通村畅乡、客车到村、安全便捷的交通运输网络。尽快实现具备条件的乡镇、建制村通硬化路。以示范县为载体，推进贫困地区“四好农村路”建设。

 

　　第二，大力推进水利扶贫行动。加快实施贫困地区农村饮水安全巩固提升工程，落实工程建设和管护责任，强化水源保护和水质保障，因地制宜加强供水工程建设与改造，到2020年全面解决贫困人口饮水安全问题。

 

　　第三，大力实施电力和网络扶贫行动。实施贫困地区农网改造升级，加强电力基础设施建设，到2020年实现大电网延伸覆盖至全部县城。大力推进贫困地区农村可再生能源开发利用。

 

　　第四，大力推进贫困地区农村人居环境整治。开展贫困地区农村人居环境整治三年行动，重点推进农村生活垃圾治理、卫生厕所改造。

 

　　4.加强精准脱贫攻坚行动支撑保障。主要采取以下措施：

 

　　第一，强化财政投入保障。坚持增加政府扶贫投入与提高资金使用效益并重，健全与脱贫攻坚任务相适应的投入保障机制，支持贫困地区围绕现行脱贫目标，尽快补齐脱贫攻坚短板。加大财政专项扶贫资金和教育、医疗保障等转移支付支持力度。

 

　　第二，加大金融扶贫支持力度。加强扶贫再贷款使用管理，引导金融机构合理合规增加对带动贫困户就业的企业和贫困户生产经营的信贷投放。加强金融精准扶贫服务。

 

　　第三，加强土地政策支持。支持贫困地区编制村级土地利用规划，挖掘土地优化利用脱贫的潜力。贫困地区建设用地符合土地利用总体规划修改条件的，按规定及时审查批复。

 

　　第四，实施人才和科技扶贫计划。深入实施边远贫困地区、边疆民族地区、革命老区人才支持计划，扩大急需紧缺专业技术人才选派培养规模。

 

　　5.动员全社会力量参与脱贫攻坚。主要采取以下措施：

 

　　第一，加大东西部扶贫协作和对口支援力度。把人才支持、市场对接、劳务协作、资金支持等作为协作重点，深化东西部扶贫协作，推进携手奔小康行动贫困县全覆盖，并向贫困村延伸。

 

　　第二，深入开展定点扶贫工作。落实定点扶贫工作责任，把定点扶贫县脱贫工作纳入本单位工作重点，出台具体帮扶措施。

 

　　第三，扎实做好军队帮扶工作。加强军地脱贫攻坚工作协调，驻地部队要积极承担帮扶任务，参与扶贫行动，广泛开展扶贫济困活动。

 

　　第四，激励各类企业、社会组织扶贫。落实国有企业精准扶贫责任，通过发展产业、对接市场、安置就业等多种方式帮助贫困户脱贫。支持社会组织参与脱贫攻坚。

 

　　第五，大力开展扶贫志愿服务活动。动员组织各类志愿服务团队、社会各界爱心人士开展扶贫志愿服务。实施社会工作专业人才服务贫困地区系列行动计划，支持引导专业社会工作和志愿服务力量积极参与精准扶贫。

 

　　6.夯实精准扶贫精准脱贫基础性工作。主要采取以下措施：

 

　　第一，强化扶贫信息的精准和共享。进一步加强建档立卡工作，提高精准识别质量，完善动态管理机制，做到“脱贫即出、返贫即入”。剔除不合条件的人口，及时纳入符合条件但遗漏在外的贫困人口和返贫人口，确保应扶尽扶。

 

　　第二，健全贫困退出机制。严格执行贫困退出标准和程序，规范贫困县、贫困村、贫困人口退出组织实施工作。

 

　　第三，开展国家脱贫攻坚普查。2020年至2021年年初对脱贫摘帽县进行一次普查，全面了解贫困人口脱贫实现情况。

 

　　7.加强和改善党对脱贫攻坚工作的领导。主要采取以下措施：

 

　　第一，进一步落实脱贫攻坚责任制。强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制。

 

　　第二，压实中央部门扶贫责任。党中央、国务院各相关部门单位要按照中央脱贫攻坚系列重大决策部署要求制定完善配套政策举措，实化细化三年行动方案，并抓好组织实施工作。

 

　　第三，完善脱贫攻坚考核监督评估机制。进一步完善扶贫考核评估工作，充分体现省负总责原则，切实解决基层疲于迎评迎检问题。

 

　　第四，建强贫困村党组织。深入推进抓党建促脱贫攻坚，全面强化贫困地区农村基层党组织领导核心地位，切实提升贫困村党组织的组织力。

 

　　第五，培养锻炼过硬的脱贫攻坚干部队伍。把脱贫攻坚战场作为培养干部的重要阵地，强化基层帮扶力量，密切党同人民群众血肉联系，提高干部干事创业本领，培养了解国情和农村实际的干部队伍。

 

　　第六，营造良好舆论氛围。深入宣传习近平总书记关于扶贫工作的重要论述，宣传党中央关于精准扶贫精准脱贫的重大决策部署，宣传脱贫攻坚典型经验，宣传脱贫攻坚取得的伟大成就，为打赢脱贫攻坚战注入强大精神动力。

 

　　第七，开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理。把作风建设贯穿脱贫攻坚全过程，集中力量解决扶贫领域“四个意识”不强、责任落实不到位、工作措施不精准、资金管理使用不规范、工作作风不扎实、考核评估不严不实等突出问题，确保取得明显成效。

 

　　第八，做好脱贫攻坚风险防范工作。防范产业扶贫市场风险，防止产业项目盲目跟风、一刀切导致失败造成损失，各地要对扶贫主导产业面临的技术和市场等风险进行评估，制定防范和处置风险的应对措施。防范扶贫小额贷款还贷风险，纠正户贷企用、违规用款等问题。

 

　　第九，统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴。脱贫攻坚期内，贫困地区乡村振兴主要任务是脱贫攻坚。乡村振兴相关支持政策要优先向贫困地区倾斜，补齐基础设施和基本公共服务短板，以乡村振兴巩固脱贫成果。

 

　　今天，我就改革开放以来我国农村扶贫政策的历史演变和扶贫实践与大家交流了三个问题，一是改革开放以来我国扶贫开发的历程与成就，二是党的十八大以来我国扶贫开发的方针政策，三是今后三年脱贫攻坚工作的总体要求和政策措施。谢谢大家。