王雍君:应急财政预算管理:方法与实施

                            
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    时间:2020-05-22  来源:新华网


  •   应急管理是一个综合性的大型系统工程,公共财政在其中扮演着关键的角色。每一次突发事件的应对都要花很多钱,这些钱主要由财政提供,财政则要通过预算的安排。因此,在应急管理中,应急预算的角色是非常关键的。如今,我们国家正在全力应对新冠肺炎疫情对经济、社会各个方面的冲击,其核心问题就是如何做好应急预算,主要表现为两个方面:一是解决问题要求我们要有钱、花好钱;二是如何在应急管理中管理好这些钱。


      应急财政预算管理这一主题有三个中心思想:一是突发事件的频发给我国应急管理造成了空前挑战;二是应急财政管理亟需完善;三是建构有效的应急预算体制。


      一、突发事件频发带来的空前挑战


      中国是一个灾害、灾难比较频发的国家,这些灾害有四大特点:一是突发性;二是不确定性和随机性,也就是说比较难预料;三是后果严重;四是综合性。每一次灾害、灾难的应对都需要跨部门解决问题,涉及到各级政府自上而下的指挥、汇报、协调。因此,应急管理是一套复杂的系统。


      1.中国的灾害、灾难特征


      在自然灾害方面,中国季风气候显著;新构造运动强烈,属于地震高发区;人口众多,大量人口暴露在风险环境下;70%的城市、50%的人口,分布在气象、地震地质海洋灾难区;70%的灾害、灾难源于气象灾害,致灾强度大、频率高;干旱、泥石流、夏季高温、湖泊干涸、暴雨、沙尘暴、渤海台风等,均与气候变化相连;总体上,平均30%的人口与农作物以及30%的GDP面临灾害、灾难的影响。灾害、灾难涉及的范围非常广泛,相应的,应急管理也包含了三个层次的内容:一是危机层面的应急管理;二是常规的应急管理;三是一般意义上的风险管理。也就是说,广义的应急管理包含了应对危机、突发事件和风险三个方面。


      2.中国是突发事件高发国


      近十年来,中国已经步入了突发公共事件的高发期。应急管理在中国具有特殊的意义,财政和预算在其中扮演着关键角色。目前,我们面临的问题既有公共财政比较紧张的问题,更有资金管理能力不足的问题。其中,钱的问题相对来讲比较好解决,更重要的是在有了足够的钱的前提下,我们的体制能不能管好这些钱。所以说,财政应急管理的核心是靠应急预算来进行管理。


      3.应急预算:补偿损失和支持经济恢复


      应急预算主要解决两个问题:一是补偿损失,包括突发事件事前、事中和事后的大量开支。到目前为止,预算资金一直是我们国家应急管理的主要资金来源,通常占90%以上。二是支持经济恢复。目前,中国经济在疫情以后的恢复状况是比较乐观的,其中一个原因就是中国经济更容易调控,政府有更多的政策工具,也有比较雄厚的财力。应急财政管理、应急预算,在应急管理过程中或应急管理之后的两个阶段都扮演着重要角色。


      4.公共财政:国家能力的关键部分


      在突发公共事件的冲击面前,至关重要的是国家能力和民众对政府的信心。从国家能力上讲,世界各国的差别很大。此次抗击新冠肺炎疫情显示,中国的国家能力是明显位于世界前列的,比绝大多数国家的表现更好。此外,我们国家还有一个优势,就是民众对政府的信任度很高。


      公共财政是国家能力的关键部分。一个国家能够在事前、事中和事后采取有力措施应对突发事件,其背后一定有强大的公共财政在支撑。强大的公共财政,不仅指有钱,还包括有花好钱的能力。没有这两点,财政能力就谈不上强大;财政能力谈不上强大,国家能力也一定比较弱。所以,我们可以在世界上看到一些国家能力比较弱的国家,其主要问题是在交通、贫困、饮用水、安全网等方面。


      应急管理背后的理念,就是通过国家能力和民众对政府的信心来保护生命、生存、生活的价值——珍惜生命、热爱生活、独立生存,这个价值是至高无上的。在突发事件的冲击面前,生命、生活、生存的价值高于经济的价值。所以,从这个意义上来讲,应急管理比常规管理更优先。


      5.应急管理常态化


      在人类历史上,公共卫生事件其实是从未断绝的,只是由于我们现在医学比较发达了,人类摆脱了原始的那种在病毒、细菌面前完全无能为力的状态。但尽管如此,在这个星球上,公共卫生事件仍然是常态事件。我们可能平时不太能注意到这个星球上最残酷、历时最长的战争——30亿年来,细菌每时每刻都在人类的身体上击退病毒的攻击。所谓病毒,是通过接管生物体的细胞进行复制的遗传物质片断。因此,“凡事预则立,不预则废”,应急管理应该是常态化的管理,而不是事到临头再说。


      目前,我们国家预算体制的主要问题就是“预”的层面还有很大的改进空间。虽然理论上公共支出的需求是没有上限的,但在公共财政上,我们现在比改革开放前要强大很多。多年来,我们国家的预算财政支出已经超过了GDP的1/3,可以说是一个预算大国、财政大国、支出大国。正因为这样,我们在局部体制层面还存在缺陷的情况下,也能够应对很多问题。我们也应该意识到,如果制度层面的改革红利再前进一步,我们可以少花钱并把事办得更好。


      6.抗击新冠肺炎疫情的启示


      过去,我们讲财政治理主要是讲三个问题:一是保证财政的可持续,包括控制地方债务膨胀、隐性债务等,以避免突发事件造成的丧失支付能力;二是保证资金的合理配置,也就是支出的重点要能够反应国家战略和政府政策的重点;三是支出必须要有绩效,也就是把投入变成产出,用产出来实现成果。


      此次抗击新冠肺炎疫情给我们的最大启示,就是要把风险管理、风险控制纳入财政管理、财政治理的目标,使今后的改革方向更明确、工作更有针对性。需要注意的是,财政管理与财政治理有一些区别,治理是讲政策的制定、实施,是自上而下的;管理是讲政策的执行、落实。治理和管理问题结合在一起,治理高于管理,但治理是不是有效果,依靠的是管理是不是落实,所以两者要结合进行。


      此次抗击新冠肺炎疫情给我们的启示,主要有三个方面:


      第一,需要研究、描绘和计量这些风险。风险就是不确定性的损失,这种损失可能是经济层面的、资金层面的或生命和健康层面的。这些损失都应该被加以计量,就像世界各地的公司都在计算新冠病毒的破坏成本。对此,各国政府应投资建立跟踪疫情传播的数据管理系统,并且最好以实时的系统跟踪风险,帮助人们以最佳的方式应对风险。


      第二,把握最佳时机无比重要。在应急管理中,时机是关键词,可能比钱还要重要。比如,一线医务人员发现疾病与决策者掌握信息之间的迟延,就是此次抗击新冠肺炎疫情的关键问题之一。时间一旦有延迟,后面的问题可能会更大,包括预防时的财政资金是否充足、事后恢复的措施是否得当等。如果我们能在最初几周内拦截疫情,那么一切都会不一样。此外,我们还要认识到,以证据为基础的信息至关紧要。


      第三,需要打造有效的应急预算体制。应急预算体制涉及很多方面的支持,比如训练、装备、科研都涉及应急与灾难,捐赠管理机制也应纳入应急预算体制。此外,应急预算体制还需要一系列配套的体制机制,包括标准化模块化的流程、简明通用的应急用语以及合理顺畅的指挥架构。


      7.以应急基金对应急资金进行详细核算


      目前,我们国家还没有正式的应急基金,这也是问题之一。应急基金要详细记录所有指定用途的捐款和相关支出;要进行内部管理与对外公开——每年发布经过独立审查的相关财务报表,并在网站上定时更新和发布慈善收支信息;要承诺确保指定捐款100%用于特定项目或响应,而不会被挪用;其财务活动受行业自律与财务会计准则委员会的双重约束。


      8.补短板:社会保障网


      在此次抗击新冠肺炎疫情中,我们还有一个短板也被暴露出来,就是社会保障网还不够强大。我们国家的医疗保健指数在世界卫生系统中位列47位,与世界第二大经济体地位形成了鲜明对照。其中,北京与上海的医疗系统达到欧美水平,但贫困地区是直线下降的。因此,我们要强化社会保障网,包括卫生部门这类以人为本的服务。


      二、应急管理的概念框架


      1.什么是应急管理


      应急管理,就是三级管理中中间环节的三个层次,即应对突发事件的管理、应急财政管理、应急预算,广义上包括危机管理、突发事件管理以及常规的风险管理,狭义上则只针对突发事件。


      2.应急管理的理论基础:经济价值


      应急管理的理论基础是应急管理有其价值。这个价值怎么测量?国际上已经有一个公式:经济价值(EVEM)=所降低的突发事件发生的概率(P)×突发事件造成的损失(TEV)-应急管理的相关成本(C)。今后,我们可以在这个公式的方向上建立一套常规的应急管理的绩效评价体系。


      3.突发事件分类


      我们国家的突发事件一般分为四类:公共安全事件、公共卫生事件、突发性事故以及自然灾害。其中,新冠肺炎疫情就属于公共卫生事件。


      4.财政应急管理机制


      财政应急管理共有五种机制:一是一般储备,如我们目前的预算预备费;二是应急基金;三是购买保险,也就是把风险转嫁出去,国际上比较多而我们国家则比较少;四是应急预算,也就是在预算里专门安排资金,即:风险损失=风险概率×风险后果,其中风险损失要对应到受灾物体上去,如路面损毁、桥梁垮塌、通讯中断、电力中断、供水中断、校舍损毁等;五是民间自助机制,不属于财政应急而是民间家庭财政或私人财政。


      5.应急财政管理不同于应急预算


      不同于应急预算,应急财政管理涉及的范围更宽,如政府保险、信贷担保、捐款等,并不要求全部过程纳入预算程序。其中,第一阶段是预算程序,也就是预算编制;第二阶段是预算的审查批准;第三阶段是预算的执行;第四阶段是预算的评估和审计。预算是公共财政的核心部分,如果我们把财政管理的问题放到预算程序里,就会涉及应急预算的概念,如稳定调节基金与预备费制度。


      我们必须树立一个理念,就是尽可能把应急管理的事项纳入预算过程,包括财政管理的事项。因为在现代社会中,各级政府发挥作用主要靠的是制定和实施公共政策、制定和实施预算,这两件事实际上应该是结合在一起的。也就是说,政策制定和实施与预算的制定和实施绑定在一起,这样的治理体制才是最有效率的,我们才能提高治理能力、应急管理能力。政策的制定和实施最好不要脱离预算程序,最好是按照新预算法的规定,不要临时出台影响预算安排的政策和措施。


      6.应急预算对应四类突发事件


      对应四类突发事件,应急预算也可以分为四个部分:应对公共安全事件的预算、应对公共卫生事件的预算、应对突发性事故的预算、应对自然灾害层面的预算。在某一类突发事件中,我们应确保在应急管理的减少、准备、反应和恢复四个阶段分别发挥作用。


      7.应急财政管理原则:合规与绩效


      应急财政管理基本原则是合规与绩效。合规是指以应急的角度,我们要遵循公共资金管理的底线,不能乱来,不能违规、违法、违纪;另一方面,应急管理又要求灵活性,要有一定程度的自由裁量,以求一个好的绩效。应急管理难在哪儿?一方面要合规,另一方面还要有绩效。常规管理的灵活性较小,如工资预算是不能有灵活性的。但是,在应急管理中,我们常讲急事急办,就是强调灵活性,但也不能违规,要经得起审计。


      8.区分管理与技术


      我们还要区分管理与技术,即应急管理与技术操作。各种各样的突发事件每多少年发生一次、每发生一次的最大损失是多少,都是技术层面的问题。我们要能够既把应急管理和技术操作区分开来,又在实践中将两者结合在一起,管理需要技术来支撑,但技术不能代替管理,起到根本作用的还是管理,管理比技术更重要。


      9.区分常规预算与应急预算


      常规预算=标准数量×标准价格,如人员经费预算=标准编制×人均标准工资。常规预算是用来应对确定性事项的,应急预算则是为风险损失而预算,即在不确定性环境中制定预算应对非常情形。财政部门应该被约束和引导围绕这样一个公式去开展工作:风险损失预算=风险概率×风险后果×财政负担比例,也就是围绕这三个变量去构建应急预算体制;要能够根据各种信息资料、数据、经验,判断各类风险事件的发生概率。现在财政部门普遍欠缺的是突发事件的预测人员,包括预测概率和预测后果,如桥梁垮塌可能导致的最大损失会是多少、正常情况下的财政补偿比例等。我们应该把这一工作当作财政管理的常规工作去做,如此在预算安排上就能够更得心应手了。所以说,我们不要小看了模型、公式,而应该围绕这个核心来做。


      10.应急管理四个阶段的主要活动


      第一,减缓。减缓是一种预防的事前活动,包括建筑法规、建筑使用管理、立法、公众教育、公共信息、纳税奖惩、保险、土地使用管理等。


      第二,准备。也就是有迹象表明了某些突发事件可能将要发生,包括应急响应计划、预警系统、疏散计划、应急沟通、互助协议、公众教育、公众信息、资源储备、训练项目、检验性演练、避难场所等。


      第三,响应。响应是预案的执行阶段,包括紧急状态宣布、预警信息、公众信息、注册与跟踪、通知上级机构、激活协调中心、疏散、动员资源、损失评估、搜救、提供医疗支持、实施公共卫生设施、迅速提供援助等。


      第四,恢复。恢复阶段主要是怎么花钱的问题,应该花钱的地方有很多,包括恢复基本服务、咨询项目、临时住房、金融支持或帮助、分配恢复物资、公众信息、长期医疗支持、满足公众诉求、恢复公共财产、经济影响研究、评估发展计划、开始重建任务等。


      11.凡事预则立,不预则废


      不要等到事到临头才去花钱,虽然事到临头花钱肯定是必要的,但如果事前有所防范的话,我们可以省下很多钱。所以,在应急管理的四个阶段中,每个地方、每个部门都要根据对突发事件、风险后果的预测、计算,建立风险损失预算,考虑好钱要怎么花、花在何处的问题。凡事预则立,不预则废,说明了应急预算的必要性。


      第一,应急管理要求的快速反应和救援资金快速到位,很难以“一方有难、八方支援”的赈灾形式达成。如果我们事前就有相应的应急预算,那问题就可以更好得到解决了。


      第二,缺失应急管理机制下,按“急事急办、特事特办”的原则实施救济很可能导致财政被动局面。“急事急办、特事特办”,我们一直遵循这一原则所带来的问题是,财政的主动性、能动性、积极性没有得到发挥。


      第三,在应急预算管理下,按国际通行规范的应急管理流程,事前预防可避免许多突发事故,至少可以大大减缓其严重程度。


      我们现在的应急管理体系还需要进行改革,其中财政应急预算是关键内容。我们要在“预”上做文章,未雨绸缪。对比美国、日本的应急预算制度,我们现在的应急管理体系的制度化程度还比较低,比较随意且不太灵活。


      12.预算稳定基金:应急预算的一部分


      预算稳定基金是应急预算的一部分,其功能之一就是应对突发公共事件或者自然灾害的不时之需。各级财政都要有预算稳定基金,但这还是不够、不充分的。应急预算还有一个方法的问题,就是靠政府还是靠市场的问题。我们可以看到,发展中国家一般应对突发事件主要是靠政府,我们国家也是这样,但民间部门、私人部门、市场等方面可以承担的责任更大,也是有必要的。也就是说,应急管理的责任和义务不纯粹是政府的,各方都有责任、义务。


      三、应急管理的财政资金来源


      目前,应急管理的财政资金来源有:常规储备资金、年度预算安排、突发事件发生的财政专项拨款。常规储备资金包括正常年份(没有发生灾难的年份)应对突发公共事件的财政资金以及应对自然灾害的预备费、救灾资金物资和储备资金;年度预算安排指的是管理部门的防灾减灾支出;突发事件发生的财政专项拨款则是当前应急管理预算资金的主要来源。


      应急财政资金的具体来源有很多,包括预备费、转移支付、缩减预算支出节约资金、捐赠、国际援助、危机债券等;未来也可能会考虑公益性彩票、应急基金投资收益、预算结余、商业保险投资等,以求资金来源的多样化。


      四、应急财政预算管理现状


      解决财政紧张的两个前提是:增加收入,把钱花好。从这个角度上讲,我们目前的应急财政预算管理还是有一定缺陷和问题的,不过制度框架已经搭建起来了。


      2004年是应急预案编制之年,针对非典,国务院办公厅分别发布《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》和《省(区、市)人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》。


      2013至2014年则是应急管理改革深化之年,党的十八届三中全会《决议》要求建立国家安全委员会,指出财政是实现国家长治久安的制度保障,并明确要求改进预算管理制度;国家安全委员会成立,习近平总书记任国家安委会主任。


      近年来,应急财政预算管理的体制机制建设一直在深化。


      1.应急预算:现行资金保障与监管机制


      (1)应急资金国库集中支付制度


      以市县为单位设立应急资金专户,应急资金由财政部拨付省级财政国库单一账户,由国库集中支付市县资金专户集中使用,减少划拨环节。


      (2)预拨清算制度


      建立中央、省级资金预拨清算制“先预拨,后清算”,应急预案一启动,便应启动资金预拨方案,通过国库集中支付体系即时预拨到市、县应急专户统一使用,待灾情过后按照分级负担原则再予分级清算。


      (3)政府间补偿机制


      补偿主要是上一级补偿下一级的财政资金。一旦发生灾害而地方无法自行承担时,迅速启动应急转移支付制度和政府间补偿机制,动员全国资源及时应灾。


      (4)评估、审计和报告


      评估、审计和报告环节目前还比较薄弱。对此,我们需要解决的问题有:应进行应急财政资金的事后专项检查,需要大量临时决定的事项很难保证完全合规,各级政府、财政部门和审计监督机构重拨付、轻考核、监管缺位,评价体系不到位诱发乱花钱、花错钱的现象。


      2.应急管理的四项预算机制


      目前,我们有四项应急管理预算机制:一是动用预备费;二是关闭预算追加闸门,如2003年抗击非典时财政部首先停止一般预算追加;三是发布预算追减的指令指标和指导性要求,如2003年财政部要求中央各部门对本部门的业务费和项目支出预算调减支出指标,以保证非典防治所需;四是调整预算支出结构,包括压缩一般性支出、调整专项、使用一般性结余等。但是,真正意义上的应急预算体制现在还没有形成,从企业方面来讲,预算资金仍为应急管理的绝对主力,应急管理的保险功能只能起补充作用。


      3.应急管理的预算机制不充分


      目前,我们有三类灾害急应预算拨款:一般预算拨款、专项拨款、预备费。其中,1994年实施的《预算法》第32条规定:各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1-3%设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。


      第一,预算准备不足。预备费制度存在的问题有:不足以应对大型突发事件的冲击;管理细则不明确;预算机制不充分,包括预估风险概率、预估风险后果、预估风险损失、预估财政承担比例做得还不够,与风险预估脱节;用途规定不细;法律地位模糊不清,如没有具体解释何为“特殊开支”;地方变通存在问题,如有些地方规定“该项资金上半年一般不得动用”;运作流程淤塞不畅。


      第二,应急管理各阶段资金配置不合理,尤其是预防性财政投入不足。其具体表现有:预防重视不足,注重看得见的“政绩工程”和经济效益;目前用于卫生预防、环保设施、水利安全等支出依旧较少,最终导致应急管理的总成本增加。我们要认识到,时机就是投入、产出效益,就是生命,把握最佳时机无比重要——“维护保养少支出1美元就需要多花3、4美元进行重建”。


      第三,应急管理成本分担机制不健全。其一,责任主体成本分担不均衡导致支出压力加剧和应急效果欠佳。突发事件发生以后,地方指望中央专款,出现责任义务不明、相互推卸责任、指望中央兜底等问题。近年来,我们通过出台一些文件尝试去解决这个问题,但总体上的改革措施还不充分,特别是风险发生后的合理分配责任的问题还不明确。其二,“急事急办、特事特办”这一临时体制造成的问题仍待解决。


      4.改革方向:走向应急预算体制


      我们改革的方向就是走向应急预算体制。对此,我们要解决两个问题:一是在临时体制下,财政角色只是被动执行和给钱的问题;二是“预则立”的主动应对功能不足的问题。解决这两个问题,都要依赖“预则立”的体制。其中,钱的问题,如预备费和专项拨款无力应对大型危机,要求我们必须构建专门的应急预算体制,建立应急基金,在预估四类突发事件的前提下保证其流动性;钱的决策与管理问题则更为重要,要用制度化体制取代临时体制,在应急预算体制下做好及时拨付应急资金专款专用的工作。应急预算体制不是使现有的制度变成零,而是使现有制度更加巩固,得到强化和改进。


      临时拨款体制有一定的好处,如特别强调及时、应急反应速度快、资金拨付效率高,但也存在着中央财政救灾投入无计划性、财政救灾资金随意性难以避免、央地财政救灾缺乏责任规则(地方过于依赖中央)的问题。对于地方过于依赖中央的问题,我们一直在努力解决,还有很多事情需要做。


      我们讲,什么时候观念改变了,我们国家的制度建设就进步了。观念改变指的是,我们从认为钱多就能解决问题,发展到认识到把钱管好了才能解决好问题。有了这样的观念支撑,我们的公共治理改革、国家治理能力就能得到飞跃式的进步。


      5.专项拨款取代预算调整


      在应急预算体制下,一旦突发事件发生,首先应启动相应级别的应急预案,各部门联合行动进入应急状态,而不再是依赖临时拨款解决问题,这是意义非凡的。


      五、构建有效的应急预算体制


      如何构建应急预算体制?首先,应该把它看作一项系统工程;其次,要在缓解、准备、恢复、协调四个方面下功夫:一是缓解,就是在平时降低风险概率;二是准备,就是及时反应、执行预案;三是恢复,包括事中和事后的恢复;四是协调,就是合理安排,做好应急管理的各个环节。


      1.理解预算的经典原则


      预算能否解决问题的前提条件之一,就是我们要理解预算的经典原则:


      第一,年度性。预算决策必须每年进行一次,这个概念很重要。世界上每个国家的预算机关每年都要批准预算,这是一道防止乱花钱的防火墙。


      第二,一致性。所有预算决策和资源都必须集中起来,以公平对待所有申请,不能搞很多预算外的账户、基金。政出多门、资金分散的问题,对应急管理来讲是一个大忌。


      第三,适当性。立法机关正式批准使预算单位能够合法开支。


      第四,审计。财政收支必须受到审计监督。


      2.新的预算原则:应急管理原则


      在上述经典原则之外,我们还必须遵循新的灵活性原则——风险损失预算=风险概率×风险后果×财政补偿比例。假设突发事件每20年发生一次,也就是说风险概率是5%,最大损失(风险后果)是100亿,财政补偿的责任(财政补偿比例)是60%,我们可以得到风险损失预算的计算结果是3亿人民币,那么应急基金就要保持在3亿的水平,否则就不能对付这一风险。


      概率分析是一个方法论问题,比如通过数据预测大面积洪涝灾害。现在大多数人都有智能手机,我们可以利用这个庞大的信息资源网络,得到很多信息。这是一个需要足够的人去做、适当的人去想的重要工作。


      此次新冠肺炎疫情和其他疫情大流行的风险都是可以估计和量化的,包括风险概率、风险后果、财政补偿比例;同时揭示了我们社会的脆弱性,暴露了国际社会合作、协调和共同行动困境。但在合作、协调和共同行动方面,我们国内还是做得很好的,并有更大的进步空间。


      3.明确三类风险策略


      第一,削减。我们不希望承担风险就是削减,也就是厌恶风险。


      第二,转移。如果风险发生的话,我们可以选择转移给保险公司,也就是转移风险。


      第三,承担。除了转移风险,我们可以自己承担,风险预算就是为了解决风险承担的问题。也就是说,在削减有限、转移有限的前提下,我们总是要承担一部分风险的。


      4.六个抗疫绩效指标


      以抗击疫情为例,我们要建立一套抗疫绩效指标,包括:一是预防;二是查明和报告,即快速查明并报告风险源头;三是快速反应,主要是指决策层面是否能快速反应;四是卫生体系,如医院、医生、药品够不够;五是风险环境;六是遵守国际规范,尤其是涉及国际层面的协调工作。中国在探查疫情和做出反应方面表现良好,尽管卫生体系存在超负荷运转的情况,而在预防方面则较为薄弱。


      5.补充预算


      在常规预算之外,我们还需要有单独的补充预算体制,即应对常规预算没有考虑到的问题,所以这也是应急预算中的一个很重要的模块。



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