汪三贵:中国扶贫绩效与精准扶贫

                            
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    时间:2020-05-22  来源:新华网


  •   一、中国大规模减贫成就


      改革开放40余年来,中国取得了举世瞩目的减贫成就。在人均年收入2300元(2010年不变价)的现行贫困标准下,中国的农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2019年底的551万人,累计减贫约7.6亿人,年均减少11.4%,贫困发生率从1978年的97.5%下降到2019年底的0.6%,绝大多数农村贫困人口在40年间摆脱了绝对贫困,生活状况得到大幅度改善。我国实现了人类有史以来规模最大、持续时间最长、惠及人口最多的减贫进程,取得了重大历史性成就,得到了国际社会的普遍肯定。按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准估计,全国的贫困人口从1981年的8.84亿减少到2015年的970万,累计减少8.74亿,贫困发生率从88.32%下降到0.72%。也就是说,按照这一标准,我国现在已基本没有贫困人口。


      改革开放40余年来,中国的减贫速度不断加快。得益于近年来扶贫开发工作力度的不断加强,脱贫攻坚虽然难度越来越大,但减贫速度却在不断加快。20世纪70年代末到80年代末,我国年均减贫速度低于3%;在20世纪90年代这10年间,年均减贫速度低于4%;到21世纪初的10年,年均减贫速度约为10%;而在2010年后的10年中,年均减贫速度超过20%,呈现减贫加速的趋势。


      二、中国扶贫开发成效显著的原因


      要理解我国取得大规模减贫成效的原因,首先要明确贫困是如何定义的。对贫困的度量主要以经济福利(如收入和消费)为基础,由于一个国家的整体经济福利只有伴随经济的增长才能够提高,因此经济增长就成为任何采用绝对贫困概念的国家大规模减贫的先决条件。


      中国的减贫成效是持续高速的经济增长和有针对性的扶贫开发共同作用的结果。一方面,经济长期高速增长为贫困人口提供了更多的就业和增收机会,同时这也使国力增强,让政府更有能力帮助贫困人口摆脱贫困。另一方面,自20世纪80年代中期以来,中央采取一系列政策和措施对贫困地区实施大规模扶贫开发,推动了我国减贫进程。


      (一)经济高速增长的减贫作用


      1.经济增长具有决定性作用


      从全球来看,东亚地区是近40年来经济增长最快的地区,同时也是减贫速度最快的地区。国内外学者就经济增长对减贫的贡献做过一些研究。他们的研究表明,若将贫困变化分解为经济增长和收入分配,那么经济增长解释了短期贫困变化的70%和长期贫困变化的95%。也就是说,经济增长从短期看带动70%的贫困人口减少,从长期看带动95%的贫困人口减少。


      从我国国情来看,改革开放40余年取得的惊人减贫成就与中高速的经济增长密不可分。比如,中国的经济增长与贫困发生率有显著的负相关关系,即随着人均GDP的增长,贫困发生率下降,人均GDP增长越高,贫困发生率下降就越快。按照这一规律,以1978年贫困标准估计的经济增长减贫弹性为-0.52,也就是居民收入增长1%,全国的贫困发生率下降0.52%。可见,经济增长对减贫具有决定性作用。


      2.农业发展对减贫的重要性


      中国持续的中高速经济增长对减贫有着显著的作用,但不同产业发展所产生的减贫效果不尽相同。其中,第一产业发展具有更突出的减贫效果,以农业为主的第一产业每增长1%,贫困发生率就下降1.13%。


      农业和农村经济发展之所以有如此显著的减贫成效,主要有三个方面的原因:


      第一,中国的贫困人口主要在农村,农村发展越好,贫困人口受益越大。按照2010年的贫困标准,1978年总人口的80%为农村贫困人口,农业和农村经济发展有利于农村人口增收,对减少贫困作用显著。


      第二,中国的贫困家庭主要以农业为生,且越贫困,农业收入占比越高。1978年农村家庭第一产业收入占家庭总收入的比例高达94.1%,2009年农村家庭第一产业收入占比虽有下降,但仍高于80%,达到82.3%。


      第三,中国的土地等主要农业资源的分配较为平等,绝大多数农户容易从农业增长中受益。农民是最大的贫困受体,而与农民生存相关的主要生产要素就是土地,土地相关权利直接关系到农民收入水平的高低。


      (二)扶贫开发对减贫的重大作用


      1.扶贫开发加速减贫进程


      我国大规模的扶贫开发是从20世纪80年代中期开始的。1986年,国家成立了国务院扶贫开发领导小组(当时称为国务院贫困地区经济开发领导小组,1993年改为现名),下设国务院扶贫开发领导小组办公室。此后,各地从上到下成立了专门的扶贫机构,组织开展大规模的扶贫开发工作。当时,国家以贫困地区为工作重点进行扶贫开发,通过加快贫困地区的发展,带动贫困人口的减少,从而实现减贫。


      换句话说,贫困人口的减少,一方面靠的是经济增长,另一方面靠的是长期有针对性的扶贫开发,而且后者所发挥的作用越来越大。1978年,我国的农村贫困发生率为97.5%。也就是说,农村100个人中有98人是贫困人口。在这种条件下,最有效的减贫措施就是通过经济增长带动贫困人口收入的增加。但是,经过几十年的发展,我国基尼系数从改革开放初期的0.2上升至0.4,不断扩大的收入差距阻碍了经济增长的成果“涓滴”到贫困人口。而同时,国家经济发展进入新常态,单纯靠经济增长带动脱贫的外部动力不再充足;随着脱贫攻坚的深入,贫困人口的贫困程度加深,脱贫难度加大,使得通过经济增长难以持续带动贫困人口脱贫。所以在这种情况下,长期有针对性的扶贫开发就发挥了越来越大、越来越重要的作用。


      2.扶贫开发的主要政策


      1983年实施的扶贫移民搬迁。当时,我国针对“三西”地区严重干旱缺水和当地群众生存困难的情况,探索实施“三西吊庄移民”扶贫,帮助当地群众摆脱贫困,开启了扶贫移民搬迁的先河。


      1985年实行的以工代赈。以工代赈,就是由政府在农村投资兴建基础设施,贫困人口参加工程建设获得劳务报酬,以此取代直接救济的一种扶贫政策。这一政策既能改善贫困地区的生产生活条件,如交通、水利等,又能充分利用贫困人口劳动力,增加他们的收入。


      1986年实行的贴息贷款、财政发展资金。贴息贷款是针对贫困地区和贫困户发展生产提供的一种有补贴的政策性贷款。这种贷款由国家或银行补贴利息,所以利息很低。比如,现在的扶贫贴息贷款。它是针对贫困户提供的一种额度最高5万元、期限最长3年的小额贴息贷款,而且到期只需归还本金即可。财政发展资金,现为财政专项扶贫资金,是专门用于扶贫的资金。目前,财政部已累计下达2020年中央财政专项扶贫资金1396.36亿元。


      1986年实施的科技扶贫、社会扶贫。科技扶贫,简单地说,就是应用科技的力量发展致富产业,加快贫困地区发展。社会扶贫,主要是政府动员、倡导和部署社会力量参与扶贫开发。1986年,我国启动了中央和国家机关定点扶贫工作,更有社会各界爱心人士、企事业单位、社会团体始终为中国扶贫开发事业默默贡献力量。


      1995年推出的国家贫困地区义务教育工程,旨在帮助贫困地区加快实施普及义务教育,促进当地人民群众脱贫致富。


      1996年试点的小额信贷。这种贷款方式由国外引进,有别于贴息贷款,它强调的不是贴息,而是要让贫困户更容易得到贷款。


      2001年推行的整村推进。这是一种以贫困村为对象,以增加贫困群众收入为核心,以完善基础设施建设、发展社会公益事业、改善群众生产生活条件为重点,以促进经济社会文化全面发展为目标,整合资源、科学规划、集中投入、规范运作、分批实施、逐村验收的扶贫开发工作方式。


      2004年开展的劳动力培训转移、产业化扶贫。劳动力培训转移,通过对贫困地区的农村富余劳动力进行职业技能培训,提高他们的素质和技能,使他们在发达地区或是非农产业中有就业机会,有更好的收入,以此加快脱贫。产业化扶贫,以市场为导向,以经济效益为中心,以产业发展为杠杆的扶贫开发过程,是促进贫困地区发展、增加贫困户收入的有效途径。


      2004年推进的国家西部地区“两基”攻坚计划。这是我国扶持西部地区基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲,提高国民素质,缩小东西部差距,促进当地经济发展和社会进步的一项重大举措。


      2006年推行的贫困村村级发展互助资金。它由专项安排投入到贫困村的财政扶贫资金,以及贫困村内农户以入股方式投入的自有资金组成。在贫困村内实行“民有、民用、民管、民受益、周转使用、滚动发展”管理模式,着力缓解贫困户发展生产所需资金短缺问题,推进贫困村和贫困户可持续发展。可以说,这是小额信贷的一种。


      2007年实施的农村低保。农村低保,即农村居民最低生活保障,是我国针对家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,如丧失劳动能力的,推出的生活保障制度。


      2011年实施的片区开发。2011年,我国确立了14个集中连片特困地区,如燕山-太行山区、吕梁山区、大别山区等。并且,加大投入和支持力度,从基础设施、生态建设、产业发展、公共服务等方面改变这些连片特困地区的面貌。


      2013年实施的精准扶贫。这是一项重大的扶贫政策,包括很多内容和举措。我们会在后面详细介绍。


      总的来说,改革开放40余年来,我国实施了一系列有针对性的扶贫开发计划和项目,其中很多经过不断改进一直延续至今。


      三、中国扶贫开发的两大阶段


      中国的扶贫开发根据扶贫对象可以分为两个阶段,一是从1986到2013年的区域扶贫开发阶段,二是从2014年至今的精准扶贫阶段。


      (一)第一阶段:区域扶贫开发


      1.区域扶贫开发的对象


      区域扶贫开发,顾名思义,以贫困地区为扶贫对象。1986年,我国成立了国务院扶贫开发领导小组,确立了以贫困县为单位进行扶贫开发的工作重点,并确定了331个国家级贫困县。1994年,国家把这一名单增加到592个,到2011年又增加到832个。也就是说,到2020年实现脱贫摘帽的贫困县是832个。在这一过程中,虽然有过贫困县退出,但总的趋势是只增不减。可见,从开始大规模扶贫以来,我们就把贫困县作为主要扶贫开发对象,并且一直延续到现在。


      2001年,国家出台了《中国农村扶贫规划开发纲要(2001-2010)》,进一步将贫困村作为扶贫对口单元,并在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫对象。这里,国家的扶贫对象是贫困县和贫困村。2011年,国家在新的扶贫开发纲要中提出,要将连片特困地区作为扶贫开发的重点对象,并在全国确立了14个集中连片特困地区。


      在这一阶段,我国以大大小小的贫困地区为扶贫对象,从县到村,再到集中连片特困地区,开展深入的区域扶贫开发。


      2.区域扶贫开发的成效


      区域扶贫开发是以推动贫困地区发展、缩小区域相对差距带动贫困人口脱贫为目标,也因此取得了显著的成效。


      从主要经济指标来看,贫困地区在粮食、农业生产和农民人均纯收入方面的增长速度明显快于全国平均水平。以《国家八七扶贫攻坚计划》执行期间(1994年-2000年)为例,国家重点扶持的贫困县(592个)农业增加值年均增长7.5%,高于全国7.0%的年均增长速度;粮食产量年均增长1.9%,是全国平均增长速度(0.6%)的3.2倍;农民人均纯收入年均增长12.8%,比全国农民人均收入的增速高2个百分点。2001年-2010年,国家将扶贫开发的重点转变为既扶县也扶村,带动贫困村农民人均纯收入的年均增长速度比全国农村高3个百分点。


      除此之外,贫困地区居民的生产生活条件也在不断改善。比如,在基础设施和服务设施变化方面,村村通公路、通电、通电话,村村能收看有线电视、能上网。国内外专家的研究表明,1986-1995年,扶贫投资使贫困县农民人均收入增长速度比同一地区的非贫困县快0.9%-2.2%,投资回报率达到11.6%-15.5%。


      总体而言,几十年来区域扶贫开发通过推动贫困地区的经济增长,在一定程度上促进了中国大规模减贫进程,同时也减缓了区域差距的扩大趋势。


      (二)第二阶段:精准扶贫


      2013年11月,习近平总书记在湖南湘西十八洞村考察时,首次提出了“精准扶贫”理念。此后,精准扶贫成为我国一项基本方略。从区域扶贫开发到精准扶贫,扶贫对象也从贫困地区的贫困县、贫困村下沉到贫困家庭、贫困人口,扶贫措施也直接到户到人。


      1.实施精准扶贫的背景


      过去的区域开发扶贫政策难以使剩余的贫困人口受益,无法实现2020年全部贫困人口脱贫的国家目标。经过几十年的区域扶贫开发,贫困人口逐渐从区域贫困转向点状分布,剩余的贫困人口贫困程度更深、脱贫难度更大。而此时,依靠区域经济增长的“涓滴效应”能带动的贫困人口越来越少,所以对剩下的贫困人口必须采取更有针对性的帮扶措施,才能帮助他们摆脱贫困。比如,通过对整村推进项目进行评估以及大量的现场调研,我们发现,整村推进项目的扶贫效果显著,但扶贫投资的主要受益对象是贫困村中相对较富裕的农户,而非贫困农户。调研显示,整村推进项目的实施使平均收入以上的农户的收入和消费年均增加9.2%,而平均收入以下的农户基本没有从该项目中受益。因此,在这种情况下,面对经济增速放缓,不平等程度增加,区域扶贫开发的减贫能力下降,如果不实施瞄准贫困家庭和贫困人口因人施策的精准扶贫,就不可能实现2020年减贫目标。


      2.精准扶贫的目标和标准


      精准扶贫的目标,即到2020年解决现有标准下所有贫困人口的绝对贫困问题,也就是,我们常说的“一个都不能少”。


      精准扶贫的标准,有两个方面:第一,贫困人口的收入要超过贫困线。中国当前的贫困线(贫困标准)为农民年人均纯收入2300元(2010年不变价),2014年上升至2800元,略高于世界银行标准。第二,稳定解决贫困人口的“两不愁、三保障”问题。其中,“两不愁”就是稳定实现农民贫困人口不愁吃、不愁穿,强调温饱问题;“三保障”就是保障其义务教育、基本医疗和住房安全。


      那么,“两不愁、三保障”的标准是什么?


      不愁吃,一方面是吃饭不愁,既要吃的饱,又要吃的健康、有营养;另一方面是饮水有保障。


      不愁穿,根据居住地环境,农户有能力自主购买或通过亲属购买,做到四季有换季衣服、日常有换洗衣服。


      义务教育有保障,最核心的是家庭适龄儿童(一般15周岁以下)不因家庭经济困难失学辍学,必须依法接受义务教育。


      基本医疗有保障,最主要是让农户能够看得上病、看得起病。具体措施有:基本医疗保险要覆盖所有农村贫困人口;提高农村贫困人口的看病报销比例;提供慢性病救助和家庭签约医生服务等。


      住房安全有保障,就是保障农户家庭住房安全。比如,不能让农村贫困人口住危房,要通过维修、改造,或者易地扶贫搬迁安置,提供保障性住房等改善他们的住房条件。


      3.精准扶贫的主要内容


      精准扶贫的主要内容包括以下四个方面:


      第一,识别和瞄准到户到人。精准扶贫,首先要做到精准识别,对贫困户进行一一甄别,之后建档立卡,这样才能精准发力。


      第二,因户因人制定帮扶措施。瞄准每个贫困户,分析其致贫原因,并制定有针对性的帮扶措施,因人因户施策。


      第三,扶持对象动态调整。有的贫困户通过精准识别,因人施策,脱贫致富;而有的贫困户是脱贫后又返贫的。在这一过程中,需要对贫困户实行动态管理、精准管理。


      第四,脱贫退出需要评估。贫困户是否真的达到脱贫标准,需要进行评估。这不是各地自己说了算的,有一套评估系统,而且列入各级政府绩效考核范围。我们要严防虚假脱贫、数字脱贫,要让脱贫攻坚成效经得起历史和人民检验。


      4.精准扶贫的措施


      实施精准扶贫,要采取综合性扶持措施,主要有以下八项:


      第一,特色产业扶贫。要使庞大的贫困群体如期脱贫,促进就业是一个方面。而这需要大力发展当地特色产业,依靠产业扶贫来实现。


      第二,就业扶贫。这主要针对的是有劳动能力的贫困户。通过有针对性的帮扶措施,使他们得到稳定的就业机会和稳定的收入。


      第三,生态补偿。比如,在生态保护区生活的贫困户,我们可以安排他们去做护林员,这样既能保护生态环境,又能使他们增收。


      第四,易地扶贫搬迁。对于居住在生态特别脆弱地区或偏远地区的贫困户,通过易地扶贫搬迁,改善他们的生产生活条件,帮助他们逐步脱贫致富。


      第五,危房改造。要使贫困户住房安全有保障,一方面是易地扶贫搬迁,另一方面是危房改造。对于不能搬迁的贫苦户,当地政府如果确认他的房屋是危房,就需要进行维修或重建。


      第六,教育扶贫。教育扶贫主要是保障贫困家庭的孩子有学上。这实际上超出了义务教育的阶段。比如,针对学龄前儿童、高中生、大学生等,我们都有针对性的帮扶措施。可见,教育扶贫是全方位的。


      第七,健康扶贫。其实,这就是基本医疗有保障。具体包括前面讲到的基本医疗保险要覆盖所有农村贫困人口;提高农村贫困人口的看病报销比例;提供慢性病救助和家庭签约医生服务等。


      第八,社会保障兜底。对于一些老弱病残、丧失劳动能力的贫困户,则需要社会保障兜底。具体包括低保、大病救助、社会救助等。


      5.精准扶贫的难点


      精准扶贫是一项艰巨而伟大的工程,在这项工程实施期间出现了诸多工作难点。在精准扶贫实施初期,主要难点在于精准识别,由于对贫困户的精准识别存在标准不明、方法不一等困难,给一些地区精准扶贫工作的推进造成了一定影响。


      在现阶段,精准扶贫中的问题主要是关于贫困户的“三保障”问题,具体像:如何规避贫困家庭问题儿童(厌学)、残疾儿童的辍学风险;如何确定医疗扶贫中慢性病报销、大病救助的标准和工作重点;如何进一步确定和保障危房改造的对象……这些问题成为了当前扶贫工作的难点。


      在2020年后,如何确保贫困户的收入稳定和促进内生动力将会成为扶贫工作的难点。在脱离了精准扶贫政策的大力支持之后,如何提升贫困户的内生动力,促使贫困户选择适合的产业和就业扶贫方式,而对其他没有脱贫能力的贫困户进行的社会保障需要到达怎样的程度,需要引起政府和社会的广泛关注。


      6.产业扶贫与稳定创收


      要保证贫困户稳定创收、稳定脱贫,就要大力发展可持续创收的产业。产业扶贫需要解决的是贫困户独立发展产业能力弱的问题。贫困户自身生产能力低下,在面临激烈的市场竞争时,他们缺乏必要的资源,同时缺乏应对风险的能力。虽然难点众多,但产业扶贫由于能够激发农户脱贫的内生动力,形成可持续的收入支持,因此在精准扶贫的各项措施中具有举足轻重的地位。


      产业扶贫目前有四种模式:


      一是直接带动模式,采用的主要组织方式是“公司+合作社+贫困户”。这种模式就是让贫困户与有能力的农户混合组成专业合作社后与公司对接。


      二是就业创收模式,将贫困户直接安排在生产和流通环节有大量非技术性、低强度的工作机会的产业类别之中。重点针对的是弱能贫困户,就是劳动能力有限,只能从事轻体力劳动的贫困户。


      三是资产收益模式,指的是将自然资源、公共资产(资金)或农户权益资本化或股权化,相关经营主体利用这类资产产生经济收益后,贫困村与贫困农户按照股份或特定比例获得收益的扶贫项目模式。


      四是混合带动模式,是将农户直接就业或参与生产与资产收益结合起来,也就是把前面提到的三种模式结合起来,这也是扶贫效果最好的产业扶贫模式,既能发展产业、促进就业,又能提高贫困户的自我发展能力。


      目前,产业扶贫面临的挑战主要在四个方面:贫困地区缺乏有带动能力的经济主体;激励机制的有效性和可持续性存疑;利益联结机制不完善,贫困户的受益机制措施不完善;政府和市场主体的博弈,以及政府过度干预导致的市场扭曲和过剩问题。


      7.精准扶贫的成效


      在中央的大力推动之下,我国精准扶贫成效斐然。主要表现在:


      第一,贫困人口大幅度减少,减贫速度不断加快。我国农村贫困人口从2013年的8249万人减少到2019年551万人,累计减少近8000万人,平均每年有1000万人以上顺利脱贫。


      第二,贫困地区农村居民收入实现快速增长。2019年,贫困地区农村居民人均可支配收入11567元,是2013年的1.9倍,年均增长11.3%,比全国农村平均增速快2.3个百分点。同时,与全国农村的收入差距进一步缩小。2019年,贫困地区农村居民人均可支配收入是全国农村平均水平的72.2%,比2013年提高了7.7个百分点,与全国农村平均水平的差距进一步缩小。


      第三,贫困地区农村居民生活条件不断改善,贫困地区农民的居住安全、厕所卫生、饮食安全等情况都有了大幅度的提高。2018年,贫困地区居住在钢筋混凝土房或砖混材料房的农户比重为67.4%,比2012年提高28.2个百分点;居住在竹草土坯房的农户比重为1.9%,比2012年下降了5.9个百分点;使用卫生厕所的农户比重为46.1%,比2012年提高20.4个百分点;饮水无困难的农户比重为93.6%,比2013年提高12.6个百分点。


      第四,贫困地区基础设施条件不断改善,贫困地区自然村通电、网络、道路硬化以及公共交通情况有了明显进步。截至2018年末,贫困地区通电的自然村接近全覆盖;通电话、通有线电视信号、通宽带的自然村比重分别达到99.2%、88.1%、81.9%,比2012年分别提高5.9个、19.1个、43.6个百分点。


      第五,贫困地区公共服务水平不断提高,学校、卫生所的设施条件和从业人员素质有了很大提升。2018年,贫困地区87.1%的农户所在自然村上幼儿园便利,89.8%的农户所在自然村上小学便利,分别比2013年提高15.7个和10.0个百分点;有文化活动室的行政村比重为90.7%,比2012年提高16.2个百分点;贫困地区农村拥有合法行医证医生或卫生员的行政村比重为92.4%,比2012年提高9.0个百分点;93.2%的农户所在自然村有卫生站,比2013年提高8.8个百分点;78.9%的农户所在自然村垃圾能集中处理,比2013年提高49.0个百分点。


      第六,改变了农村的基础治理方式,驻村帮扶、考核评估等多种方式促进了干部工作作风的转变,形式主义和官僚主义得到一定程度的抑制。


      四、2020年后的扶贫策略


      扶贫是一项长期的历史任务。随着2020年后精准扶贫对绝对贫困的消除,贫困问题的重点将会转向相对贫困问题,未来农村的扶贫规划将会在乡村振兴的框架下得到进一步的明确和施行,城乡扶贫的步伐也将逐步向一体化的方向发展。在这期间,要更加注重提升贫困人口的自我发展能力和内生动力,要更多依靠市场和专业性民间组织,并进一步完善社会保障体系。



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