一、始终把保障和改善民生作为头等大事

 

　　党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“为了保障和改善民生，党按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路，在收入分配、就业、教育、社会保障、医疗卫生、住房保障等方面推出一系列重大举措，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，推进基本公共服务均等化。”

 

　　党的十八大以来，我国累计帮助近1000万个因病致贫返贫家庭成功摆脱贫困。脱贫攻坚期间，中央财政累计投入资金1.4万亿元，支持脱贫任务重的25个省份卫生健康事业发展，还专门设立了832个贫困县医疗服务能力提升项目。截至2021年底，全国共有县级医疗卫生机构2.3万个，乡镇卫生院3.5万个，村卫生室59.9万个，实现了县乡村全覆盖。目前，居民县域内的就诊率超过90%，乡村两级诊疗量县域内占比长期保持2/3以上。

 

　　我们再进一步看，2020年全国卫生总费用预计达72306.4亿元，2021年全国卫生总费用初步推算为75593.6亿元，其中：政府卫生支出20718.5亿元，占27.4%；社会卫生支出33920.3亿元，占44.9%；个人卫生支出20954.8亿元，占27.7%。人均卫生总费用5348.1元，卫生总费用占GDP的比例为6.5%。

 

　　在农村卫生方面，2021年底，全国共有县级（含县级市）医院17294所、县级（含县级市）妇幼保健机构1868所、县级（含县级市）疾病预防控制中心1999所、县级（含县级市）卫生监督所1761所，四类县级（含县级市）医疗卫生机构共有卫生人员352.1万人。全国2.96万个乡镇共设3.5万个乡镇卫生院，床位141.7万张，卫生人员149.2万人（其中卫生技术人员128.5万人）。与上年比较，床位增加2.7万张，人员增加1.1万人。全国49.0万个行政村共设59.9万个村卫生室。在村卫生室工作的人员136.3万人，其中：执业（助理）医师47.6万人、注册护士19.3万人、持乡村医生证的人员和卫生员69.1万。与上年比较，执业（助理）医师增加1.1万人。

 

　　在社区卫生方面，2021年底，全国已设立社区卫生服务中心（站）36160个，其中：社区卫生服务中心10122个，社区卫生服务站26038个。与上年相比，社区卫生服务中心增加296个，社区卫生服务站增加499个。社区卫生服务中心人员55.5万人，平均每个中心55人；社区卫生服务站人员12.8万人，平均每站5人。社区卫生服务中心（站）人员数比上年增加3.5万人，增长5.4%。

 

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对贫困人口、低收入人口高度重视，将其视为社会主义现代化建设和社会主义制度优越性重点发挥的领域。截至2021年底，全国城市和农村低保平均标准分别达到每人每月711元、每人每月530元。全国养育孤儿17.3万人，集中和分散供养平均保障标准分别达每人每月1697.4元和每人每月1257.2元，31.4万名事实无人抚养儿童纳入国家保障范围，农村留守儿童全部纳入关爱服务体系。过去我们讲农村的留守儿童是一个社会关注的问题，党的十八大以来，我们针对社会的弱势群体做了大量的工作，取得了显著的成就。

 

　　习近平总书记指出：“社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障，是促进经济社会发展、实现广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排，发挥着民生保障安全网、收入分配调节器、经济运行减震器的作用，是治国安邦的大问题。”这是对我国社会保障制度的科学定位，揭示了社会保障是保障人民幸福的基本制度安排，对促进经济社会健康发展、维护国家长治久安和人民世代福祉具有极其重大的意义。这一定位同时表明，社会保障在我国全面建设社会主义现代化国家新征程和走向共同富裕的历史进程中将承担起更加重大的责任与使命。

 

　　二、不断完善基本公共服务体系

 

　　（一）从最直接、最现实、最迫切问题出发

 

　　我们要基于公平正义的原则和以人民为中心的发展思想，面对住房难、看病难、上学难，以及区域、城乡、群体差距，加快财政体制改革，完善公共服务体系。进一步深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。进一步完善转移支付制度，加大对欠发达地区财力支持，逐步实现基本公共服务均等化。

 

　　（二）政策重点聚焦体制机制

 

　　1.聚焦区域差距

 

　　《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”。这是在党的文献中首次提出均等化这一重要理念，不仅强调加大对欠发达地区的支持力度，把均等化聚焦革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区，还强调了均等化对实施主体功能区战略的重要意义，要求“根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局”。

 

　　2.不断把均等化原则具体化

 

　　2010年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》继续强调推进基本公共服务均等化，要求逐步完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系。该规划建议提出：“要增加政府支出用于改善民生和社会事业比重，扩大社会保障制度覆盖面，逐步完善基本公共服务体系，形成良好的居民消费预期。”“十二五”规划建议在继续强调完善财政体制的同时，把扩大社会保障覆盖面这一具体问题提上议事议程，继续推进不同区域基本公共服务均等化，推进区域发展总体战略和主体功能区战略，并对实施基本公共服务均等化中各类主体的角色给予定位：“推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。”这里强调的“非基本公共服务市场化改革”“多层次供给能力”“多样化需求”可以被视为在发展进程中不断完善对公共服务体系的探索，也是在考虑基本公共服务均等化的同时，对实现基本公共服务均等化目标的供给主体、需求主体的规划，这进一步深化了基本公共服务均等化的内涵。以上内容在2022年1月10日颁布实施的《“十四五”公共服务规划》中得到进一步明确：到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平。

 

　　3.不断丰富基本公共服务的内涵

 

　　2015年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调就业、教育、文化、社保、医疗、住房等公共服务体系更加健全，进一步丰富了基本公共服务的内涵，同时强调基本公共服务均等化水平稳步提高，实现区域协调发展和要素有序自由流动，特别强调了城乡协调发展和城乡资源双向流动：“健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。”实现这些目标，必须通过完善居住证制度，实现基本公共服务常住人口全覆盖。与“十一五”规划、“十二五”规划相比较，“十三五”规划中，党对基本公共服务体系建设和实现基本公共服务均等化的认识更加具体，内容更加丰富。

 

　　三、加速推进基本公共服务均等化

 

　　（一）把完善公共服务体系与全面建成小康社会和实现共同富裕目标有机结合起来

 

　　1.聚焦全面建成小康社会

 

　　“十三五”规划实施以来，党紧紧围绕全面建成小康社会这一根本目标，把实现基本公共服务均等化作为重要手段，确保全体人民享受教育、医疗、社会保障等民生福祉，通过基本公共服务均等化托底，增进欠发达地区民生福祉，实现脱贫攻坚的决定性胜利，确保全面建成小康社会目标顺利实现。在编制“十三五”规划过程中，把基本公共服务体系建设重点转移到推进基本公共服务均等化上来，与全面建成小康社会目标紧密衔接，服务于第一个百年奋斗目标的顺利实现。这是在编制“十三五”规划过程中有关部门和专家特别关注、重点讨论、深入研究的重大问题之一。实践证明，基本公共服务均等化在推进全面建成小康社会过程中发挥了重要作用。“十四五”规划在新的历史起点上，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，把基本公共服务均等化推向新水平，使其适应高质量发展和社会主义现代化国家建设的要求：实现更高水平、更高质量、满足更高需求的基本公共服务均等化。适应社会主义现代化国家目标，全面部署公共服务体系建设，反映了党不断满足人民群众对美好生活的新期待，与时俱进地推进基本公共服务均等化。

 

　　2.明确基本公共服务均等化目标

 

　　2020年10月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中要求，“十四五”时期基本公共服务均等化水平明显提高，在促进基本公共服务均等化过程中推进区域协调发展战略，促进市场一体化发展，完善转移支付制度，深化户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，强化基本公共服务财政保障，扎实推动共同富裕，促进人的全面发展和社会全面进步。到2035年，“人均国内生产总值达到中等发达国家水平，中等收入群体显著扩大，基本公共服务实现均等化，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。

 

　　（二）通过基本公共服务体现国家民族长期发展战略

 

　　从我国社会事业和社会建设的历史看，社会发展包括公共物品供给、公共服务提供。首先，有一些公共服务在市场环境下无法被提供或不能被有效提供，因为它们具有外部性特征。基本教育、公共卫生等是社会所需求的公共服务，可以通过市场提供，但是具有外部性。要保持基本教育和公共卫生的公平性，仅仅依靠市场是不够的，甚至会带来严重的社会问题。针对重大公共卫生问题，必须由政府介入公共卫生。这次新冠肺炎疫情全球大流行中各个国家的表现就充分说明了这一点。在这方面，党吸取历史经验和教训，坚持基本公共服务均等化，坚持公立医院改革的公益性方向。其次，基本公共服务的社会发展属性要求掌握公共权力的政府必须承担供给公共物品、公共服务的责任，作出合理的制度安排。这里，所谓承担并不意味着一定要由政府亲自生产，但政府必须通过制度安排保证基本公共物品和基本公共服务的人人可及，使全体人民受益。

 

　　四、完善基本公共服务均等化机制

 

　　（一）作好基本公共服务均等化的制度安排

 

　　1.党领导推进基本公共服务体系建设的经验表明，必须作好基本公共服务均等化的制度安排。

 

　　首先，均等化是个复杂体系，包含着丰富的内容。尤其在中国这样一个拥有14亿多人口、960多万平方公里国土面积的大国，人群之间、区域之间、城乡之间存在很大差异，实现基本公共服务均等化面临着错综复杂的局面，因此实现均等化的目标和手段不能是单一的。与实现均等化目标相关的法律法规和政策至少应包括以下内容：国家基本公共服务均等化发展规划、财政政策与转移支付体制、提供主体、评估制度及其实施、问责制度等。要从人的全面发展的本质要求出发，以社会公平正义为准则，深化政府行政体制改革，明晰政府的职责，把促进社会事业发展作为社会建设的主线，不断提高基本公共服务供给能力，完善公平保障机制，逐步缩小群体差距、城乡差距、区域差距。在经济不断发展的基础上，适度提高基本公共服务的标准，适度扩大基本公共服务的内容，提高基本公共服务均等化的质量和水平。换言之，现阶段促进基本公共服务均等化的基本原则是：要在战略上为消除地区、城乡、贫富之间差距过大创造条件，实现城乡资源双向流动，推动全国经济社会协调发展。要结合乡村振兴战略的实施，在空间上合理布局公共服务设施、设备和人才，下好人口合理布局这盘棋。

 

　　2.根据基本公共服务均等化的目标和实现时间节点，明确政府各层级、各部门基本公共服务供给责任，评估基本公共服务均等化的地区财力需求和财政支付能力，提高地方政府提供基本公共服务均等化所需要的财政能力。

 

　　随着我国基本公共服务领域各项制度的不断规范化，基本公共服务均等化的政府财政责任应逐步走向更为规范化的地方政府主导、中央政府通过转移支付促进均等化的责任分担模式。从供给方式和供给便利性着眼，大多数基本公共服务本质上是地方性公共产品，地方政府应当承担起供给责任，中央财政在全国范围内进行收入分配调节，完善转移支付体制。

 

　　（二）紧紧围绕消除体制分隔和建设美丽中国推进基本公共服务均等化

 

　　1.通过促进基本公共服务均等化疏导人口流动，实现劳动力和人口合理布局。

 

　　通过相应的土地、住宅、劳动等政策的实施，吸引城乡发展需要的人才有序流动。实现义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、社会治理、就业服务等领域的体制机制接轨。城市化的关键是为农民进城就业创造更多的机会和提供更多的基本公共服务，使进入城市的人口有长期稳定的生存发展手段，只有这样，城镇化水平才可能扎实提高，进而实现高质量的城市发展。乡村振兴需要为乡村居民和进入乡村的人才提供更多、更高质量的基本公共服务、非基本公共服务和生活性服务。改革现有土地制度，通过土地承包权市场化使农民放弃土地后能得到按市场价格计算的补偿，为进入城市的乡村居民创造良好的制度环境。不断完善土地经营规模控制政策，防止过快出现土地占有的不平等。创造条件使城市资本、人才进入乡村地区，实现城乡资源的双向流动。

 

　　2.以就业为导向，加快职业教育发展。

 

　　加强制造业和现代服务业技能型人才培养培训，扩大高素质劳动者和实用性人才供给。加快教育体制改革，推广订单式培养模式，推动连锁办学，提高职业学校的专业化水平。促进职业教育资源向优势学校集中，扶持高水平高等和中等职业学校健康发展。加大对乡村职业学校支持力度。

 

　　3.完善公共服务社区化服务网络，满足居民的基本公共服务需求。

 

　　依托社区组织和社会服务机构，通过支持社区中心服务设施和信息服务平台建设，整合政府和社会各方面的投入，建立统一指导和规范，建立居民自主选择和积极参与的社区服务网络，带动各类社区服务业尤其是非基本公共服务和生活性服务的健康发展，不断提高社区居民生活的便利性、舒适性和温馨性，提高城乡社会生活品质。城市规划应该考虑外来人口的居住空间、公共设施，加速促进农民工转变成为市民。在重点发展中心城市的同时，提高其对周边地区的辐射能力，特别是对乡村的反哺，统筹城乡协调发展。
 

（丁元竹：中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部教授）